Resumen

La Administración Pública no siempre ha actuado de acuerdo con sus objetivos y obligaciones a la hora de ofrecer resultados satisfactorios a los ciudadanos. Ello ha provocado lo que se ha venido en llamar una mala Administración. Para contrarrestar sus defectos apareció el derecho-principio de buena Administración como marco de actuación de aquella, pero sobre todo de los empleados públicos, verdaderos artífices de la Administración que reclama la sociedad.

Partiendo de una aproximación a tal concepto, analizamos la relación existente entre dicho principio y la actuación del empleado público para el logro de una Administración de calidad. Para ello abordaremos en particular su conexión con la conducta profesional y con la evaluación del desempeño, herramienta esencial, por otra parte, por la información que ofrece a la hora de comprobar el grado de cumplimiento de esa buena Administración.

Extracto del artículo publicado en la Revista Vasca de Administración Pública, nº 108, Mayo-Agosto 2017

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Introducción: la buena Administración como nuevo intento para encauzar la actuación administrativa hacia el ciudadano

Parece una obviedad pensar que la Administración Pública debe ser coherente con sus fines, tener presente en todo momento sus principios de actuación y proceder con ética y pensando en los ciudadanos, que son sus destinatarios finales. Sin embargo y por desgracia, esto no siempre es así. En ocasiones olvida su fundamento de actuación, produciéndose desviaciones no deseadas que obligan a incidir una y otra vez en aquellos principios y en la necesidad de encauzar determinadas prácticas que se suelen denominar de “mala Administración”.

Esto ha llevado a la creación de nuevos derechos o principios de actuación como el de buena Administración, que aparecen ante la necesidad de conseguir, o más bien de renovar la incesante búsqueda de esa Administración eficaz y eficiente que todos buscamos. Se trata de un concepto que no hemos de confundir con otro similar y también de aplicación actual en el desarrollo de dichos objetivos, denominado de buena Gobernanza, de carácter más amplio y en el que participan distintas partes junto a la Administración. El de buena Administración, por su parte, queda más restringido al ámbito interno de actuación de las organizaciones públicas y por tanto, y como veremos, se encuentra más relacionado con la actuación del empleado público.

Como ha destacado CERRILLO I MARTÍNEZ, la diferencia entre ambos conceptos es que los “principios de buena administración se dirigen a los funcionarios y personal de los organismos públicos y regulan sus relaciones con los ciudadanos y, por tanto, tienen un ámbito más específico que los principios de buena gobernanza, que se refieren a las relaciones entre actores políticos”. Se da así una nueva vuelta de tuerca en la siempre complicada evaluación de la Administración y la incorporación de nuevos conceptos a su acervo.

El Estatuto Básico del Empleado Público y su apuesta por la buena Administración

La trascendencia de contar con un personal al servicio de la Administración que esté bien preparado, adecuadamente motivado e imbuido del sentido de servicio público es esencial en cualquier contexto de funcionamiento de aquella, pero hoy en día con más énfasis debemos reclamar un empleo público moderno y eficaz, dados los retos a los que se enfrenta la Administración Pública. Aplicando los postulados de GIERKE, los empleados públicos son los brazos, ojos y cerebro de las Administraciones, y como resulta lógico, si a estas se les está exigiendo un comportamiento excepcional basado en la Gobernanza y otros conceptos relacionados con la mejora de las Administraciones Públicas, todo ello debe calar todavía más dentro del tejido administrativo y por capilaridad hasta llegar a quienes realmente y en su mayor parte constituyen lo que la Administración es, su personal.

El Informe de la Comisión para el estudio y preparación del EBEP hizo depender de los servidores públicos la existencia misma de una buena Administración, que además debe encontrarse presente en todas las etapas del sistema de empleo público: selección, formación, retribuciones… No puede ser de otra forma; los continuos cambios en la forma de ser y de actuar de la Administración y sobre todo en su relación con el ciudadano han llevado a reformar de manera seria (y esperemos que definitiva) el empleo como elemento esencial en toda esa compleja estructura cambiante.

La conducta profesional y su conexión con el deber de buena Administración

El principio de buena Administración tiene, quizás, su máxima expresión en el logro de esa Administración cercana, eficaz y eficiente a través del código de conducta profesional aprobado por el EBEP, como nexo de unión entre los fundamentos de dicho principio y la actuación del empleado público.

No se trata de la incorporación de los principios éticos y de conducta como consecuencia de la aplicación de la buena Administración, pues hemos de recordar que incluso antes siquiera de considerarse la misma como marco de actuación pública en nuestro ordenamiento ya se hacía necesario legislar sobre un código de conducta que estableciera los requisitos necesarios para un buen desempeño de los empleados públicos, dadas las funciones de defensa del interés general a que estaban llamados.

Los funcionarios han de observar en todo momento una conducta de máximo decoro, guardar sigilo riguroso respecto de los asuntos que conozcan por razón de su cargo, y esforzarse en la mejora de sus aptitudes profesionales y de su capacidad de trabajo.

Lo que no puede negarse es que la aplicación de la buena Administración pasa necesariamente por la incorporación de un código ético y de conducta profesional que establezca un marco de actuación general, común y obligatorio para todos los empleados públicos y que permita ofrecer una actuación común ante el ciudadano, concretando  unas pautas de comportamiento con el fin de dar respuesta adecuada a las exigencias de tal principio. En este sentido, coincidimos con RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ al considerar que la buena Administración, contiene una indudable componente ética, que adquirió mayor relevancia durante la crisis iniciada hacia 2008. Por tanto, podemos concluir que buena Administración y código de conducta se complementan y convergen a la hora de dar respuesta a los desafíos del empleo público del siglo XXI.

Esa relación entre ambos elementos se reflejó, como indica MENDES, en el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa de 2001, que constituye una guía de actuación tanto de las instituciones europeas como de sus órganos y funcionarios en sus relaciones con los ciudadanos, y que el EBEP introdujo en nuestro ordenamiento a través de los principios éticos y de conducta de los empleados públicos, teniendo como principal objetivo el desempeño diligente de las tareas encomendadas, velando por los intereses generales, actuando bajo una serie de principios que representan, en suma, la buena Administración (art. 52 y ss. EBEP).

Si bien es cierto que el código de conducta establece un marco general de desempeño profesional, incluyendo una amalgama de principios éticos y de conducta, podemos concretar de manera más específica la íntima relación existentes entre aquel y la buena Administración dentro del procedimiento administrativo a través de ciertos principios, como pueden ser los de integridad, que resumiría todo aquello que se espera del empleado público (neutralidad, objetividad, transparencia…), accesibilidad, la persecución de la satisfacción del interés general, la buena fe, eficacia, economía y eficiencia, o el desempeño diligente de las tareas encomendadas.

Todo ello lleva aparejada una obligación especial de actuación personalizada en cada procedimiento para dar satisfacción a las necesidades concretas de los interesados, de manera que la suma de satisfacciones de estos con el servicio público recibido y con la actuación y conducta profesional de los empleados con los que interactúan denote la aplicación exitosa de la buena Administración.

La relación entre el derecho a una buena Administración y la evaluación del desempeño del empleado público

La mal llamada evaluación del desempeño por el EBEP, regulada en su artículo 20, incluye resultados o rendimientos y conductas o desempeños stricto sensu, que en su conjunto permitirán saber si el empleado público, y por extensión la Administración, cumplen los criterios de calidad que se hayan fijado previamente mediante una adecuada planificación estratégica y de recursos humanos. En tal sentido, y puesto que la evaluación no es, ni más ni menos, que una herramienta que aporta información valiosísima para conocer si el empleado está haciendo bien su trabajo y de acuerdo con los parámetros fijados, podemos concluir sin temor a equivocarnos que esta institución constituye un elemento esencial para la medición del grado de cumplimiento de la buen Administración.

Hemos de reiterar la importancia fundamental que el factor humano tiene en la consecución de los objetivos de las organizaciones públicas, desde la planificación de políticas públicas hasta la satisfacción de la necesidad concreta del ciudadano individual. Desde el punto de vista del empleo público, su adecuada planificación y gestión se tornan en elementos esenciales para el éxito de aquellas políticas. Por su parte, la evaluación del desempeño, como área o función de dicha gestión, se convierte en un elemento de primer orden en la consecución de los postulados de la buena Administración, siendo así porque desde nuestro punto de vista constituye –además- elemento central en dicha planificación por la información que ofrece para llevar a cabo sus objetivos,

Y puesto que la ejecución de sistemas de evaluación del desempeño requiere de una planificación adecuada y del establecimiento de las dimensiones e indicadores necesarios para llevarlos a cabo, la correcta aplicación de este principio pasa también porque cada Administración sepa exactamente lo que quiere, cuáles son sus puntos fuertes y áreas de mejora y qué elementos de la actuación del empleado público quiere reforzar o mantener (dentro de la consecución del conjunto de sus obligaciones) para dar cumplimiento al marco de derechos ciudadanos establecido por la buena Administración.

Partiendo de la consideración de que el modo en que actúan los empleados públicos (cómo hacen su trabajo frente a qué hacen) constituye uno de los fundamentos del principio de buena Administración –aunque no es el único- y de que la conducta profesional es, precisamente, uno de los dos objetos de la evaluación del desempeño, cabe ahora realizar una breve aproximación a la concreta relación existente entre dicho principio y la evaluación de aquella.

El EBEP y la conducta del empleado público

El EBEP ha considerado que junto con la obtención de rendimientos y resultados el otro factor central para conseguir una Administración eficaz, eficiente y “buena” es tener en cuenta la conducta del empleado público. Y ello es así porque la satisfacción del ciudadano con los servicios públicos no solo se expresa a través de la correcta y pronta respuesta a sus necesidades; se refleja también, y de manera especial, en el trato que recibe de los empleados públicos. Todo ello, en conjunto, da lugar a la valoración que el ciudadano tiene de los servicios públicos y no tanto de los empleados que le hayan atendido, con lo que las Administraciones deben prestar una atención especial a la forma de actuar de estos.

El modo de evaluar la conducta es complejo por estar íntimamente relacionada con la psicología humana y encontrarse sometida a una serie de sesgos que dificultan sobremanera su buena ejecución. Por ello, lograr una gestión de personas que dé respuesta a los postulados de la buena Administración es complicado, pero queremos también insistir en la necesidad de aplicar sistemas de evaluación del desempeño en nuestras Administraciones, no solo porque con ella se podrá mejorar la eficacia y eficiencia de la propia gestión del personal sino sobre todo, y como objetivo más amplio, se estarán alcanzando las exigencias de aquel principio, que a la vez tratan de lograr esa misma Administración eficiente y eficaz, produciéndose un óptimo círculo que nos lleva a considerar que a través de la evaluación del desempeño se mejora la gestión del personal de las Administraciones Públicas, lo que al mismo tiempo servirá para alcanzar un mejor servicio público, consiguiendo dar cumplimiento al principio de buena Administración.

La evaluación del desempeño

Respecto a la evaluación de resultados y rendimientos nos encontramos con una situación similar aunque por su carácter más objetivo es quizás más fácil de evaluar y por tanto de comprobar su adecuación a los criterios exigidos por la buena Administración. Rendimientos y resultados sí pueden conectarse más sencillamente con las exigencias más claras que establece el procedimiento administrativo y una respuesta directa a las necesidades del ciudadano (sin menospreciar el trato), pues suelen aplicarse varias dimensiones que reflejan preocupaciones constantes de aquel en todo procedimiento: tiempo (celeridad), coste y cantidad. La mejora de los resultados de la evaluación en estas dimensiones es un reto constante para cualquier Administración y una buena manera de medir su eficacia y eficiencia.

Ahora bien, vistos los dos elementos esenciales que configuran el objeto de la evaluación debemos mencionar uno de sus requisitos, la relevancia, que afecta a lo que se pretenda conseguir con cualquier sistema evaluador. PADILLA RUIZ recuerda que se trata de uno de los requisitos esenciales de todo sistema de evaluación del desempeño, por el que únicamente se deberán valorar aquellas tareas significativas (relevantes) de la actuación del evaluado. Habrá que restringir aquella primero a lo que esté en la mano del empleado, lo que dependa de su desempeño personal y no de otros; y además tiene que ser una tarea relevante, no cualquier cosa que realice. Hay que priorizar e ir a lo importante y necesario para saber de manera fiable si se cumple con lo esperado y por tanto si se aplica correctamente el principio de buen Administración.

Por tanto, podemos concluir que la evaluación del desempeño se torna en un apoyo imprescindible para dar cumplimiento al principio de buena Administración pues aquella, atendiendo incluso a los aspectos más relevantes del trabajo de los empleados públicos, responde perfectamente a sus exigencias al tener presente todo cuanto esta exige en su desempeño profesional, tanto desde el punto de vista de la conducta cuanto del rendimiento.

Conclusiones

La introducción del principio de buena Administración en el ordenamiento jurídico denota una vez más las grandes carencias que vienen arrastrando nuestras Administraciones Públicas desde hace décadas, unas de carácter estructural y otras debidas en parte a los nuevos desafíos con que se encuentran para dar respuesta a los cada vez más rápidos avances de la sociedad.

Consideramos la buena Administración como un marco en el que se engloban una serie de derechos del ciudadano y coetáneas obligaciones de las Administraciones y empleados públicos, configurado como un principio o marco general de actuación que trata de dar mayor consistencia a esa necesidad de actuar conforme a los principios éticos y de conducta en que se plasma, sin perder de vista los derechos y garantías concretos que deben respetarse dentro del procedimiento administrativo.

Con objeto de dar cumplimiento a los tan ansiados objetivos de eficacia y eficiencia administrativa el legislador del EBEP por fin fue consciente de la importancia de aplicar los principios de la buena Administración en el empleo público. Con el fin de ofrecer un marco imprescindible para el buen desempeño de los empleados públicos se crearon los principios éticos y de conducta, que si bien no son los únicos elementos a tener en cuenta sí al menos constituyen una herramienta necesaria para explicar dicho principio.

Además, con este código se ofrece un imprescindible apoyo a la fundamental institución de la evaluación del desempeño en su faceta de control sobre cómo realiza su trabajo el empleado público, algo imprescindible para poder medir ese desempeño stricto sensu, a la vez que se logra el mencionado punto de partida para el logro de la Administración eficiente y preocupada por el interés general que todos queremos.

Finalmente, no hay que perder de vista que la buena Administración también se fundamenta en los aspectos o derechos más objetivos de cuanto hace el empleado público dentro del procedimiento administrativo, como los resultados y rendimientos. Estos forman parte también consustancial de la evaluación del desempeño, reforzando así su estrecha relación, formando un círculo entre el empleado público, su evaluación y el logro de la buena Administración.

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