Este texto actualiza el contenido del artículo “El complemento de productividad y la evaluación del desempeño en la Ley 7/2007. Hacia la calidad en la gestión pública”, publicado en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, nº 17, septiembre de 2008.
El complemento de productividad de los funcionarios públicos ha sido, durante décadas, uno de los conceptos retributivos más controvertidos de nuestro sistema de empleo público. Sobre el papel, su finalidad parece clara: retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria, el interés o la iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo. En la práctica, sin embargo, no siempre ha funcionado así.
En muchas Administraciones el complemento de productividad ha terminado convirtiéndose en una cantidad periódica, casi fija y poco vinculada a una verdadera medición del desempeño. Esa desviación ha generado un problema jurídico y organizativo evidente: se utiliza una retribución variable como si fuera una mejora estable de la nómina, pero sin el soporte técnico que justificaría su asignación individual.
La evaluación del desempeño debería servir precisamente para corregir esa anomalía. No se trata de crear un sistema punitivo ni de trasladar sin matices modelos de empresa privada a la Administración pública, sino de establecer criterios objetivos para valorar la conducta profesional, el rendimiento y el logro de resultados. Sin evaluación real, el complemento de productividad pierde su sentido.
Qué es el complemento de productividad
El complemento de productividad es una retribución complementaria vinculada al modo en que el funcionario realiza su trabajo. No remunera el puesto en abstracto, como ocurre con otros conceptos retributivos, sino determinadas circunstancias relacionadas con el desempeño concreto: especial rendimiento, actividad extraordinaria, interés, iniciativa o resultados alcanzados.
Esta naturaleza explica que no debería reconocerse de forma automática, generalizada o permanente. Si se paga todos los meses, en la misma cuantía y sin una valoración específica, deja de funcionar como productividad y pasa a comportarse como un complemento ordinario encubierto.
El problema no es menor. Cuando la Administración utiliza el complemento de productividad para corregir bajos niveles retributivos, compensar situaciones internas o mantener equilibrios organizativos, puede estar resolviendo un problema práctico, pero lo hace a costa de desnaturalizar la figura. La consecuencia es una pérdida de transparencia y una creciente dificultad para implantar sistemas serios de evaluación.
La relación entre productividad y evaluación del desempeño
La productividad no puede medirse correctamente sin un sistema previo de evaluación del desempeño. El Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público define la evaluación del desempeño como el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o logro de resultados. Además, exige que los sistemas de evaluación respondan a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación.
Esta previsión es importante porque conecta directamente la evaluación con la carrera profesional, la formación, la provisión de puestos de trabajo y la percepción de determinadas retribuciones complementarias. Es decir, la evaluación del desempeño no debería ser un mero trámite formal ni una declaración de intenciones, sino una pieza central del modelo de empleo público. El complemento de productividad solo tiene sentido si existe una valoración objetiva del trabajo realizado. De lo contrario, se corre el riesgo de retribuir no el desempeño, sino la mera pertenencia a una unidad, la continuidad en un puesto o incluso criterios informales difíciles de controlar.
El marco jurídico actual
El artículo 24 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público permite que las retribuciones complementarias atiendan, entre otros factores, al grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo, así como al rendimiento o resultados obtenidos. Esta formulación mantiene la idea de fondo tradicional, pero la inserta dentro de un modelo más amplio de carrera profesional y evaluación.
En el ámbito de la Administración local, el Real Decreto 861/1986 sigue siendo una referencia esencial. Su artículo 5 establece que el complemento de productividad retribuye el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa del funcionario, y añade que la apreciación de la productividad debe realizarse en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto y los objetivos asignados.
Por tanto, incluso antes de los desarrollos más recientes sobre evaluación del desempeño, el régimen local ya exigía una conexión entre productividad, objetividad y desempeño. Lo que ha fallado muchas veces no ha sido la existencia de una base normativa, sino su aplicación real.
La actualización introducida por el Real Decreto-ley 6/2023
La cuestión ha adquirido una nueva relevancia con el Real Decreto-ley 6/2023, especialmente en el ámbito de la Administración del Estado. Esta norma desarrolla la evaluación del desempeño ligada a la planificación estratégica, la carrera profesional y la mejora de la productividad y de la calidad de los servicios públicos.
Una de sus novedades más relevantes es la configuración de una retribución complementaria variable vinculada al desempeño. Para el personal funcionario de la Administración del Estado, el complemento de desempeño sustituirá al actual complemento de productividad una vez implementados los modelos de evaluación correspondientes.
Esta previsión no debe interpretarse como un simple cambio de nombre. La lógica es distinta: no se trata de seguir pagando productividad con otra denominación, sino de vincular la retribución variable a modelos de evaluación previamente diseñados, objetivos, revisables y conectados con la planificación estratégica de cada unidad.
El riesgo de convertir la productividad en una parte fija de la nómina
El principal problema del complemento de productividad ha sido su tendencia a convertirse en una retribución estable. Cuando esto sucede, la Administración queda atrapada en una contradicción: formalmente habla de productividad, pero materialmente paga un complemento periódico que los empleados terminan considerando incorporado a su régimen ordinario de retribuciones.
Esa práctica genera varios problemas. Primero, dificulta la gestión de personas, porque desvincula el incentivo del rendimiento real. Segundo, reduce la credibilidad de cualquier sistema posterior de evaluación. Y tercero, puede provocar conflictos jurídicos cuando la Administración intenta corregir la situación y recuperar el carácter variable del complemento.
No se puede construir un sistema serio de evaluación del desempeño sobre una productividad que ya se ha consolidado de hecho como una parte habitual de la nómina. Antes de implantar nuevos modelos, cada Administración debería analizar qué está pagando, por qué lo está pagando y con qué criterios lo está justificando.
Cómo debería aplicarse correctamente
La aplicación correcta del complemento de productividad exige una regulación previa, criterios conocidos, objetivos verificables y una motivación suficiente de las decisiones individuales. No basta con aprobar una cantidad global en el presupuesto ni con distribuirla después de manera discrecional.
El sistema debe partir de una planificación mínima: qué objetivos tiene la unidad, qué resultados se esperan, qué indicadores son razonables y qué parte del desempeño depende realmente del empleado. En la Administración pública no todo puede medirse con números, pero eso no significa que todo deba quedar al arbitrio de valoraciones genéricas.
También es imprescindible distinguir entre rendimiento individual, resultados colectivos y conducta profesional. Un buen sistema de evaluación no puede reducirse a contar expedientes, trámites o tareas realizadas. Debe tener en cuenta la calidad del trabajo, la atención al ciudadano, la colaboración interna, la iniciativa y el cumplimiento de los deberes profesionales.
Evaluar no es castigar
Una de las principales resistencias a la evaluación del desempeño en la Administración pública procede de su identificación con el control disciplinario o con la pérdida de derechos económicos. Ese enfoque es equivocado. Evaluar no debería significar castigar, sino conocer mejor cómo funciona la organización y cómo puede mejorar.
La evaluación del desempeño debe servir para detectar necesidades formativas, reconocer el buen trabajo, corregir disfunciones organizativas y orientar la carrera profesional. Si se diseña únicamente como un mecanismo de reparto retributivo, nacerá con escasa legitimidad interna y será difícil que produzca efectos positivos.
El reto está en equilibrar dos exigencias: por un lado, evitar que la productividad se pague sin criterios reales; por otro, impedir que la evaluación se convierta en un sistema formalista, burocrático o percibido como injusto por los empleados públicos.
Especial importancia en la Administración local
En los ayuntamientos y diputaciones el problema tiene una relevancia especial. Muchas entidades locales han utilizado el complemento de productividad para responder a necesidades concretas de organización, disponibilidad, acumulación de tareas o especial dedicación, pero no siempre han construido un sistema objetivo y estable de evaluación.
El artículo 5 del Real Decreto 861/1986 exige que la apreciación de la productividad se realice en función de circunstancias objetivas relacionadas con el desempeño del puesto y con los objetivos asignados. También atribuye al Pleno la determinación de la cantidad global y al alcalde o presidente la asignación individual, con sujeción a los criterios establecidos.
Esto obliga a las entidades locales a ser especialmente cuidadosas. No basta con que exista crédito presupuestario. La productividad debe responder a criterios previamente definidos, aplicados con coherencia y documentados de forma suficiente. De lo contrario, el complemento pierde su justificación y aumenta el riesgo de impugnaciones, agravios comparativos y conflictos internos.
Productividad, carrera profesional y calidad de los servicios públicos
La evaluación del desempeño no debe entenderse solo como un instrumento retributivo. Su relación con el complemento de productividad es importante, pero insuficiente. El verdadero alcance de la evaluación está en su conexión con la carrera profesional, la formación, la provisión de puestos y la mejora de los servicios públicos.
Una Administración que evalúa correctamente puede conocer mejor sus debilidades, distribuir mejor sus recursos humanos y detectar qué competencias necesita reforzar. También puede reconocer el esfuerzo de quienes asumen responsabilidades, aportan soluciones o contribuyen de forma efectiva a mejorar el funcionamiento de los servicios. Este enfoque es más ambicioso que el viejo debate sobre si se paga o no se paga productividad. La cuestión de fondo es si la Administración quiere seguir gestionando personas con instrumentos formales y rígidos, o si está dispuesta a introducir una verdadera dirección pública basada en objetivos, evaluación y responsabilidad.
Inteligencia artificial y evaluación del desempeño
La inteligencia artificial puede tener un papel relevante en la gestión de recursos humanos del sector público, pero debe utilizarse con mucha prudencia. Puede ayudar a ordenar información, detectar cargas de trabajo, analizar tiempos de tramitación o identificar necesidades formativas. Sin embargo, no debe sustituir la valoración humana ni convertirse en una caja negra que decida retribuciones o carreras profesionales.
En materia de evaluación del desempeño, la tecnología puede mejorar la información disponible, pero no elimina la necesidad de criterios jurídicos claros. La Administración debe garantizar transparencia, explicabilidad, protección de datos y ausencia de discriminación. La evaluación no puede depender de indicadores automáticos que nadie entiende o que no reflejan la verdadera calidad del trabajo público. Por eso, la inteligencia artificial debe ser un apoyo, no el fundamento exclusivo del sistema. La decisión administrativa que afecte a retribuciones, carrera o provisión de puestos debe seguir siendo motivada, revisable y jurídicamente controlable.
Conclusión
El complemento de productividad sólo tiene sentido si está vinculado a una verdadera evaluación del desempeño. Cuando se convierte en una cantidad fija, periódica y desvinculada del rendimiento, deja de cumplir su función y genera una distorsión en el sistema retributivo del empleo público.
La evolución normativa confirma una tendencia clara: la productividad debe integrarse en modelos más amplios de evaluación, carrera profesional, formación y mejora de los servicios públicos. El Real Decreto-ley 6/2023 refuerza esta orientación en la Administración del Estado, pero la cuestión afecta también a comunidades autónomas, entidades locales y al conjunto del sector público.
La clave no está en cambiar nombres ni en crear nuevos formularios de evaluación. Está en diseñar sistemas objetivos, transparentes, proporcionados y adaptados a la realidad administrativa. Solo así la evaluación del desempeño dejará de ser una promesa pendiente y podrá convertirse en una herramienta útil para mejorar la Administración pública.
Artículo original
Este texto actualiza el contenido del artículo “El complemento de productividad y la evaluación del desempeño en la Ley 7/2007. Hacia la calidad en la gestión pública”, publicado en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, nº 17, septiembre de 2008.