Inteligencia artificial y accesibilidad cognitiva

La inteligencia artificial se está convirtiendo (también) en un aliado para que las personas con dificultades cognitivas puedan acceder a los servicios públicos en condiciones de igualdad.

El Real Decreto 707/2026, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de las condiciones básicas de accesibilidad cognitiva, (BOE de 3 de septiembre de 2026, y que entrará en vigor el 2 de enero de 2027), introduce cambios en la normativa vigente, incluyendo una novedad particularmente interesante desde la perspectiva de la transformación digital: la utilización de inteligencia artificial para facilitar las relaciones de la ciudadanía con las Administraciones Públicas y, en particular, de las personas con dificultades cognitivas.

Como indica su exposición de motivos, la «accesibilidad cognitiva contribuye a comprender la información que nos proporciona el entorno, a dominar la comunicación que mantenemos con él y a llevar a cabo con facilidad las actividades que se desarrollan en dicho entorno sin ningún tipo de discriminación». Y por eso considero de especial trascendencia la posibilidad de utilizar todas las herramienta tecnológicas posibles para llevar a esa esperada igualdad.

No estamos ante una referencia genérica a las posibilidades futuras de la tecnología. La inteligencia artificial aparece incorporada dentro de la regulación de las condiciones de accesibilidad cognitiva y, concretamente, en el artículo 10, dedicado a las relaciones con las Administraciones Públicas.

Esto abre un campo de aplicación de la IA en el sector público bastante diferente del que normalmente analizamos. No se trata aquí de utilizar inteligencia artificial para resolver expedientes, automatizar tareas o apoyar decisiones administrativas, sino de emplearla para algo previo y quizá igualmente importante: hacer que la propia Administración resulte, accesible, comprensible y utilizable por todas las personas.

La accesibilidad cognitiva no afecta únicamente a las personas con discapacidad

Antes de analizar las posibilidades de la inteligencia artificial conviene realizar una precisión.

El reglamento no habla con carácter general de personas con «deficiencias cognitivas», sino de personas con dificultades cognitivas, concepto bastante más amplio.

El artículo 3 considera dificultades cognitivas las barreras que una persona encuentra en la comprensión, comunicación e interacción con otras personas o con su entorno. Y dichas dificultades pueden derivarse de una discapacidad, pero también de situaciones de salud, de la edad, de factores socioeconómicos como la pobreza o el analfabetismo o incluso de factores contextuales como el desconocimiento del idioma.

Por tanto, estamos ante una perspectiva que trasciende la discapacidad intelectual.

Un ciudadano de edad avanzada con dificultades para comprender una sede electrónica, una persona con bajo nivel de alfabetización digital o alguien que no domina suficientemente el idioma pueden encontrarse ante barreras cognitivas similares cuando intentan realizar determinados trámites.

Este planteamiento responde, además, a la evolución del concepto de accesibilidad universal del Real Decreto Legislativo 1/2013, Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social.

Así, el artículo 2.k) del texto refundido establece actualmente que dentro de la accesibilidad universal se encuentra incluida la accesibilidad cognitiva, que debe permitir la fácil comprensión, comunicación e interacción. Y señala expresamente que puede hacerse efectiva mediante lectura fácil, sistemas alternativos y aumentativos de comunicación, pictogramas y otros medios humanos y tecnológicos.

Es precisamente, dentro de esos medios tecnológicos donde ahora aparece expresamente la inteligencia artificial.

Del documento accesible al procedimiento accesible

La importancia del Real Decreto 707/2026 se comprende mejor si lo comparamos con la regulación anterior.

El Real Decreto 366/2007, por el que se establecen las condiciones de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad en sus relaciones con la Administración General del Estado, ya regulaba la accesibilidad de las personas con discapacidad en sus relaciones con la Administración General del Estado. Su artículo 13 exigía que los documentos e impresos se redactasen utilizando un lenguaje simple y directo, y que los documentos básicos de información de uso más habitual dispusieran de versiones simplificadas para personas con discapacidad intelectual o problemas de comprensión escrita.

Era un avance, pero estaba fundamentalmente centrado en los documentos. El nuevo Reglamento da un paso más, pues lo importante ya no es solamente que un formulario pueda entenderse, sino que sea cognitivamente accesible todo el proceso de relación con la Administración.

El citado artículo 10 obliga a tener en cuenta la claridad de la documentación, los apoyos auditivos y visuales, las instrucciones para seguir los procedimientos, la cumplimentación de formularios, la identificación de la Administración competente y el propio diseño de los trámites electrónicos.

La norma introduce así una idea que considero especialmente relevante: la accesibilidad debe diseñarse sobre el procedimiento y no añadirse posteriormente al documento.

Esto enlaza directamente con uno de los principios generales establecidos por el propio Reglamento: el uso debe ser intuitivo y sencillo, la información debe organizarse según su relevancia, deben existir guías y ayudas y la persona debe poder utilizar los servicios de forma autónoma. También se incorporan principios como la tolerancia al error, la orientación, la seguridad o la adaptación.

Aquí es precisamente donde la inteligencia artificial puede tener un papel muy importante.

La inteligencia artificial como guía del procedimiento administrativo

El artículo 10.2.c) establece que deberán utilizarse opciones de comunicación cognitivamente accesibles y añade expresamente:

«En el entorno digital se podrá implementar con chat en directo o inteligencia artificial que guíe en el proceso de manera escrita, por voz y mediante apoyos visuales».

La redacción es relevante, pues la norma no obliga a las Administraciones a implantar inteligencia artificial. Lo que exige es garantizar unas determinadas condiciones de accesibilidad y la IA aparece como uno de los instrumentos que pueden utilizarse para conseguirlo.

Pero el supuesto que describe el ejecutivo encaja perfectamente con los actuales asistentes conversacionales basados en modelos de lenguaje. Imaginemos que una persona quiere solicitar una ayuda municipal, en lugar de enfrentarse directamente a una sede electrónica con decenas de procedimientos, podría indicar mediante lenguaje natural:

«Quiero solicitar la ayuda para pagar el alquiler».

El asistente podría localizar el procedimiento adecuado y explicarle qué requisitos existen, qué documentos necesita y hasta cuándo puede presentar la solicitud.

Después, el asistente podría preguntarle:

«¿Quieres que te ayude a rellenar el formulario?».

El sistema podría avanzar paso a paso, explicar cada campo, permitir formular preguntas mediante voz y advertir de que falta determinada documentación antes de presentar la solicitud. La misma tecnología podría utilizarse para explicar cómo presentar un recurso, solicitar una licencia, pedir una bonificación tributaria o conocer el estado de tramitación de un expediente.

No sería necesario que el ciudadano conociese previamente el nombre exacto del procedimiento, el órgano competente o la estructura de la Administración. Esta última cuestión resulta especialmente interesante porque el propio artículo 10 menciona como ámbito en el que deben existir apoyos la identificación de la Administración a la que debe dirigirse una solicitud.

El artículo 10 y la Ley 39/2015

Esta regulación no sustituye el régimen jurídico del procedimiento administrativo. Lo complementa.

De hecho, muchas de las obligaciones establecidas por el Real Decreto 707/2026 pueden interpretarse como un desarrollo material de derechos que ya se encuentran en la Ley 39/2015. El artículo 12 de esta ley , por ejemplo, establece que las Administraciones deben garantizar que los interesados puedan relacionarse electrónicamente con ellas y prestar asistencia en el uso de medios electrónicos a quienes la soliciten. Por su parte, el artículo 13 reconoce expresamente el derecho de las personas a ser asistidas en el uso de dichos medios.

Por su parte, el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, aprobado por Real Decreto 203/2021, desarrolla esta obligación y establece diferentes canales de asistencia: presencial, sedes electrónicas, redes sociales, teléfono, correo electrónico o cualquier otro que pueda establecerse. Además, incorpora los principios de accesibilidad y facilidad de uso, exigiendo que los servicios electrónicos estén centrados en las personas usuarias y minimicen los conocimientos necesarios para utilizarlos.

La inteligencia artificial puede convertirse, por tanto, en un nuevo canal de asistencia administrativa.

También existe una conexión clara con el artículo 66 de la Ley 39/2015, relativo a las solicitudes de iniciación. La norma permite ya que los sistemas normalizados incorporen comprobaciones automáticas y ofrezcan formularios total o parcialmente cumplimentados para que el interesado pueda verificarlos, modificarlos o completarlos. La IA podría llevar esta asistencia bastante más lejos, convirtiendo la cumplimentación tradicional de un formulario en un proceso conversacional.

Deberíamos distinguir entre orientar y decidir

Aquí aparece, sin embargo, una frontera que las Administraciones deberían tener muy clara. Una cosa es utilizar inteligencia artificial para ayudar a una persona a relacionarse con la Administración y otra muy distinta utilizarla para decidir sobre sus derechos.

Un asistente podría explicar qué documentación exige una convocatoria, pero no debería afirmar que una persona tiene derecho a una subvención si todavía no se ha tramitado el correspondiente procedimiento. Puede explicar qué significa un requerimiento de subsanación, pero no debería modificar el contenido jurídico del requerimiento.

Esta diferencia es esencial. El asistente de IA actúa como capa de intermediación entre la complejidad administrativa y el ciudadano. Facilita la comprensión y la interacción, pero no altera las competencias administrativas ni las garantías del procedimiento.

De hecho, cuanto más sensible sea el trámite, menos razonable resulta utilizar un modelo generativo que responda exclusivamente a partir de su conocimiento general. Un asistente administrativo debería trabajar sobre información institucional controlada: normativa vigente, fichas oficiales de procedimientos, ordenanzas, convocatorias y datos procedentes de los sistemas administrativos correspondientes.

Es decir, resulta mucho más adecuado utilizar arquitecturas en las que la IA consulte fuentes oficiales previamente seleccionadas que dejar que el modelo «sepa» cuál es la respuesta.

La IA puede explicar una notificación

Las notificaciones administrativas son un buen ejemplo de las ventajas que puede traernos la IA.

El artículo 40.2 de la Ley 39/2015 exige que la notificación contenga el texto íntegro de la resolución, indicando además si pone fin a la vía administrativa, los recursos procedentes, el órgano ante el que deben interponerse y los correspondientes plazos.

Un problema que tiene la administración desde la perspectiva del ciudadano, es su lenguaje técnico y la «burocracia». Un uso de la inteligencia artificial que podría ayudar, no solo a quienes tengan dificultades cognitivas, es incluir un código QR o de otro tipo en las notificaciones, de manera que mediante un ordenador en la administración o en la web oficial, la IA explique al interesado con lenguaje claro lo que le está comunicando, cómo puede recurrir, etc.

En cualquier caso, las explicaciones generadas deberían identificarse claramente como instrumentos de apoyo a la comprensión, mantenerse vinculadas al documento original y estar sometidas a sistemas suficientes de control y validación.

Una diferencia importante entre accesibilidad general y adaptación individual

El artículo 10 contiene además una distinción que no conviene pasar por alto. Las obligaciones generales de su apartado segundo —documentación comprensible, apoyos visuales y auditivos, comunicación accesible o diseño accesible de los trámites electrónicos— se formulan con carácter general para las relaciones entre las Administraciones Públicas y la ciudadanía.

Sin embargo, el apartado cuarto reconoce un derecho más específico. Una persona que acredite un grado de discapacidad igual o superior al 33 % y discapacidad intelectual puede solicitar, en cualquier momento, que las fases restantes de su procedimiento se desarrollen adoptando las medidas de accesibilidad cognitiva necesarias.

A partir de ese momento las comunicaciones orales y escritas deberán realizarse de forma cognitivamente accesible, teniendo en cuenta las características y necesidades personales, y podrá utilizarse lectura fácil, lenguaje claro, comunicación aumentativa o alternativa, asistencia profesional y otros medios de apoyo. La persona podrá además estar acompañada por alguien de su elección desde el primer contacto con las autoridades y empleados públicos.

Tenemos, por tanto, dos niveles diferentes.

Por una parte está el diseño universal de una Administración cognitivamente accesible, que debería beneficiar a cualquier ciudadano. Por otra, la adaptación individual de un procedimiento cuando concurren las circunstancias previstas por el artículo 10.4.

La inteligencia artificial puede ser útil en ambos niveles, pero probablemente resulte especialmente potente en el primero: podemos diseñar asistentes que adapten dinámicamente la forma de presentar la información sin que el ciudadano tenga siquiera que acreditar una discapacidad.

La accesibilidad también significa poder equivocarse

Otro aspecto del Reglamento especialmente interesante para el diseño de servicios públicos digitales es el principio de tolerancia al error, previsto en el artículo 4.2.a.5º del Reglamento.

Tradicionalmente, las sedes electrónicas se han construido pensando fundamentalmente en que el procedimiento informático funcione. La accesibilidad cognitiva obliga a plantearse también qué ocurre cuando la persona no entiende lo que debe hacer.

La aplicación podría detectar que alguien lleva varios intentos tratando de completar un campo, explicar el error en lenguaje sencillo y, mediante IA, guiar al interesado:

«Este documento no parece ser el que solicita el procedimiento. Necesita aportar el certificado de empadronamiento. ¿Quiere que le explique cómo obtenerlo?».

Puede incluso anticipar las consecuencias de determinadas actuaciones:

«Si continúa, va a enviar definitivamente la solicitud. Después podrá aportar documentación adicional, pero ya no podrá modificar estos datos directamente».

Esta capacidad de acompañamiento puede reducir errores, subsanaciones y consultas presenciales y, por tanto, mejorar simultáneamente la accesibilidad y la eficiencia administrativa.

Aquí encontramos uno de esos casos en los que mejorar el servicio al ciudadano también puede reducir la carga de trabajo de la propia Administración.

La accesibilidad debe alcanzar también al propio asistente de IA

Existe, no obstante, una aparente paradoja. No tendría sentido utilizar un asistente virtual para mejorar la accesibilidad cognitiva si el mismo resulta difícil de utilizar.

El artículo 10 exige que los trámites electrónicos sean cognitivamente accesibles y remite expresamente al Real Decreto 1112/2018 sobre accesibilidad de sitios web y aplicaciones móviles del sector público. Este último exige que los contenidos sean perceptibles, operables, comprensibles y robustos, y que la accesibilidad esté presente durante todo el proceso de diseño, gestión, mantenimiento y actualización.

Por tanto, un asistente de IA debería poder utilizarse mediante teclado, tecnologías de asistencia y lectores de pantalla; ofrecer alternativas al contenido exclusivamente visual o sonoro; evitar estructuras complejas de navegación y permitir, cuando sea necesario, la interacción mediante distintos canales.

La accesibilidad no puede añadirse al chatbot después de haberlo desarrollado. Debe formar parte de su diseño.

El Reglamento europeo de IA también debe tenerse en cuenta

La utilización de un asistente basado en inteligencia artificial introduce además las obligaciones derivadas del Reglamento (UE) 2024/1689, el Reglamento europeo de inteligencia artificial.

Un asistente que interactúe directamente con ciudadanos debe analizarse conforme a dicho Reglamento y, particularmente, a las obligaciones de transparencia. Su artículo 50 exige que las personas sean informadas de que están interactuando con un sistema de IA, salvo cuando resulte evidente por las circunstancias. El ciudadano debe saber, por tanto, que quien le está respondiendo es una inteligencia artificial. Y tampoco toda utilización de IA por una Administración tiene la misma consideración jurídica.

Un sistema destinado únicamente a explicar procedimientos, localizar información o ayudar a cumplimentar formularios no tiene por qué ser un sistema de alto riesgo. La situación cambia sustancialmente si utilizamos la IA para evaluar el derecho de una persona a determinadas prestaciones o servicios públicos esenciales, supuesto expresamente contemplado en el anexo III del Reglamento de IA. Recomiendo la lectura de mi artículo 9 claves del Reglamento de la IA.

De nuevo aparece la necesidad de separar claramente asistencia y decisión.

Cómo podría implantarse en una Administración

Desde una perspectiva práctica, considero que una Administración que quiera utilizar inteligencia artificial para mejorar su accesibilidad cognitiva debería evitar comenzar por un gran asistente capaz de responder sobre cualquier materia.

Sería más razonable aplicar progresivamente varias medidas:

1. Crear asistentes para procedimientos concretos y de elevada utilización, como padrón, tributos, ayudas, licencias o servicios sociales, utilizando exclusivamente información oficial y actualizada.
2. Permitir que el ciudadano solicite explicaciones en distintos niveles de complejidad, mediante texto, voz y apoyos visuales.
3. Integrar la IA con los formularios para explicar cada campo, detectar omisiones y facilitar su cumplimentación, manteniendo siempre en la persona interesada la validación final.
4. Diferenciar visualmente la información oficial de las explicaciones generadas por IA y proporcionar acceso inmediato al documento o norma de origen.
5. Incorporar mecanismos claros de derivación hacia una persona cuando la IA no pueda resolver la consulta con suficiente seguridad.
6. Evaluar los sistemas con participación de personas con dificultades cognitivas antes de desplegarlos de manera general.

Esta última cuestión merece especial atención, pues el propio Reglamento incorpora entre sus principios la validación de las medidas de accesibilidad cognitiva y establece que, cuando sea posible, participen en su verificación personas con dificultades cognitivas. No deberíamos, por tanto, diseñar asistentes «para» estas personas sin probarlos «con» estas personas.

Una norma que también afecta directamente a Ayuntamientos y Comunidades autónomas

También debe evitarse otro posible error de interpretación. El Real Decreto 366/2007 se refiere fundamentalmente a las relaciones de las personas con discapacidad con la Administración General del Estado.

Sin embargo, el Reglamento aprobado por el Real Decreto 707/2026 tiene efectos en todo el territorio español y establece condiciones básicas de accesibilidad cognitiva. Además, el propio artículo 10 habla expresamente de las «Administraciones Públicas», sin limitarse a la Administración General del Estado.

Las comunidades autónomas y las entidades locales podrán establecer condiciones suplementarias o más exigentes dentro del ámbito de sus competencias. La Disposición Final primera modifica, además, el artículo 13 del Real Decreto 366/2007 para establecer que los documentos e impresos deberán cumplir precisamente los requisitos del artículo 10 del nuevo Reglamento.

Por tanto, no estamos ante una cuestión que interese exclusivamente a los grandes proyectos de Administración digital del Estado. Un ayuntamiento puede aplicar inteligencia artificial a su sede electrónica para explicar cómo empadronarse, presentar una instancia o solicitar una bonificación; una diputación puede utilizarla para orientar sobre sus servicios; y una comunidad autónoma puede incorporarla a procedimientos de servicios sociales, educación o vivienda.

Probablemente sea precisamente en las Administraciones más cercanas al ciudadano donde estas herramientas puedan producir algunos de sus efectos más visibles.

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