La reforma de las Administraciones públicas: de la burocracia tradicional a la inteligencia artificial

La reforma de las Administraciones públicas es uno de esos asuntos que aparecen periódicamente en el debate público, normalmente acompañados de grandes declaraciones de intenciones. Se habla de simplificación administrativa, de eliminación de duplicidades, de reducción de cargas burocráticas, de administración electrónica o, más recientemente, de inteligencia artificial. Sin embargo, pese a la reiteración del diagnóstico, los problemas de fondo siguen presentes.

La cuestión no es nueva. Nuestro sistema administrativo ha ido acumulando durante décadas normas, órganos, procedimientos y controles que, en muchos casos, responden a finalidades legítimas. La Administración debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, garantizar la igualdad de trato, proteger los intereses generales y evitar la arbitrariedad. Pero esa necesaria garantía jurídica no puede convertirse en una excusa para mantener estructuras ineficientes, procedimientos innecesariamente complejos o cargas administrativas que dificultan la vida de ciudadanos y empresas.

La reforma administrativa, por tanto, no debería plantearse como una simple operación de reducción del gasto ni como una modernización estética basada en nuevas herramientas tecnológicas. Lo verdaderamente relevante es revisar cómo actúan nuestras Administraciones, qué procedimientos siguen teniendo sentido, qué duplicidades pueden evitarse y cómo puede utilizarse la tecnología para servir mejor al interés general.

La reforma administrativa como problema jurídico y organizativo

Cuando se habla de reformar la Administración pública suele ponerse el acento en la eficiencia. Es lógico. Una Administración lenta, cara o excesivamente formalista perjudica al ciudadano, dificulta la actividad económica y reduce la confianza en las instituciones. Pero la eficiencia administrativa no puede analizarse al margen del Derecho.

La Administración no es una empresa privada. Su actuación está sometida al principio de legalidad, al procedimiento administrativo, al control jurisdiccional y a un conjunto de garantías que no pueden sacrificarse en nombre de una supuesta agilidad. El reto consiste precisamente en encontrar el equilibrio adecuado entre eficacia y garantía.

En este punto reside una de las grandes dificultades de cualquier reforma administrativa seria. No se trata solo de eliminar trámites, sino de distinguir entre los controles que protegen derechos y aquellos que únicamente perpetúan rutinas burocráticas. No se trata solo de digitalizar expedientes, sino de preguntarse si el procedimiento que se digitaliza estaba bien diseñado.

El peso de la burocracia y la inflación normativa

Uno de los principales obstáculos para una Administración verdaderamente eficaz es la acumulación normativa y procedimental. España presenta un sistema jurídico complejo, con producción normativa estatal, autonómica y local, además de la creciente influencia del Derecho de la Unión Europea. Esa realidad no es, por sí misma, negativa, pero sí exige una calidad normativa que no siempre se alcanza.

El problema aparece cuando la norma se convierte en una respuesta automática a cualquier problema público. Se aprueban nuevas obligaciones, nuevos registros, nuevos informes y nuevos procedimientos sin evaluar adecuadamente su impacto acumulado sobre ciudadanos, empresas y empleados públicos. La consecuencia es una Administración cada vez más difícil de comprender y gestionar.

Los datos recientes confirman esta tendencia. En 2024, según el informe de CEOE sobre producción normativa, el Estado aprobó 719 normas y los boletines oficiales de ámbito estatal y autonómico publicaron más de 1,29 millones de páginas. Aunque estos datos deben interpretarse con prudencia, muestran una realidad difícilmente discutible: la complejidad normativa sigue siendo uno de los grandes problemas de nuestro sistema administrativo.

Administración electrónica: avances y límites

La Administración electrónica ha supuesto un avance indudable. La Ley 39/2015 y la Ley 40/2015 consolidaron un marco jurídico en el que la relación electrónica con la Administración dejó de ser una posibilidad marginal para convertirse en un elemento estructural del procedimiento administrativo. La Ley 39/2015 regula los derechos y garantías de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones públicas, mientras que la Ley 40/2015 ordena el funcionamiento interno del sector público y sus relaciones electrónicas.

El Real Decreto 203/2021 desarrolló posteriormente el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, reforzando la idea de una Administración digital, accesible y orientada a las necesidades de ciudadanos y empresas.

Ahora bien, la experiencia demuestra que digitalizar no siempre significa simplificar. En demasiadas ocasiones se ha trasladado al entorno electrónico la misma lógica burocrática que ya existía en papel. El expediente deja de estar en una carpeta física, pero conserva idénticos trámites innecesarios. El ciudadano ya no presenta documentos en una ventanilla, pero debe enfrentarse a formularios complejos, sedes electrónicas poco intuitivas o sistemas de identificación que no siempre facilitan el ejercicio efectivo de sus derechos.

La actuación administrativa automatizada

Uno de los puntos jurídicamente más relevantes de la modernización administrativa es la actuación administrativa automatizada. No estamos ante una idea futurista. La Ley 40/2015 ya contempla expresamente esta figura en su artículo 41, al definirla como cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración pública en el marco de un procedimiento administrativo y sin intervención directa de un empleado público.

Esta previsión tiene una enorme importancia. Permite automatizar determinadas actuaciones administrativas, pero exige identificar previamente los órganos competentes para la definición de especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad del sistema. Es decir, la automatización no elimina la responsabilidad administrativa; simplemente desplaza parte del problema hacia el diseño, control y supervisión del sistema.

Este punto es esencial. Una Administración no puede escudarse en que “lo ha decidido el sistema”. Si existe actuación administrativa automatizada, debe existir también una clara atribución de responsabilidades, una trazabilidad suficiente y mecanismos adecuados de impugnación y revisión.

Inteligencia artificial y decisión administrativa

La irrupción de la inteligencia artificial introduce un nuevo nivel de complejidad. No es lo mismo automatizar una actuación reglada que utilizar sistemas capaces de analizar grandes cantidades de información, detectar patrones o generar propuestas de decisión. La IA puede ser muy útil para clasificar documentos, resumir expedientes, detectar incoherencias, asistir en la redacción de informes o mejorar la atención ciudadana. Pero su utilización en el sector público debe abordarse con mucha más cautela que en otros ámbitos.

La razón es evidente: la Administración ejerce potestades públicas. Sus decisiones pueden reconocer o denegar derechos, imponer obligaciones, conceder ayudas, iniciar procedimientos sancionadores o afectar de forma relevante a la posición jurídica de los ciudadanos. Por eso, la incorporación de inteligencia artificial no puede quedar reducida a una cuestión de eficiencia técnica.

El Reglamento europeo de inteligencia artificial, Reglamento (UE) 2024/1689, establece un marco jurídico común para el desarrollo, introducción en el mercado y utilización de sistemas de IA en la Unión Europea, con especial atención a la protección de la salud, la seguridad y los derechos fundamentales. Además, la Comisión Europea señala que la norma entró en vigor el 1 de agosto de 2024 y será plenamente aplicable, con excepciones, a partir del 2 de agosto de 2026.

Garantías jurídicas frente a la automatización

La Administración puede apoyarse en sistemas automatizados, pero no puede renunciar a las garantías esenciales del procedimiento administrativo. La motivación de los actos, la audiencia del interesado, el acceso al expediente, la transparencia de la actuación pública y la posibilidad de recurso siguen siendo elementos irrenunciables.

En este ámbito también resulta imprescindible tener presente la normativa de protección de datos. El artículo 22 del Reglamento General de Protección de Datos reconoce el derecho a no ser objeto de una decisión basada únicamente en un tratamiento automatizado, incluida la elaboración de perfiles, cuando produzca efectos jurídicos sobre la persona o le afecte significativamente de modo similar. La Agencia Española de Protección de Datos ha recordado que este precepto se refiere precisamente a decisiones basadas únicamente en tratamiento automatizado, sin participación humana real en el proceso decisorio.

Esto no significa que toda utilización de algoritmos o inteligencia artificial esté prohibida en la Administración. Significa que debe analizarse con rigor cuál es el papel del sistema, qué margen conserva el empleado público, qué información recibe el ciudadano y qué mecanismos existen para revisar la decisión.

Seguridad, datos e interoperabilidad

La modernización administrativa tampoco puede separarse de la seguridad de la información. Una Administración más digital es también una Administración más expuesta a riesgos tecnológicos, ciberataques, errores de configuración, accesos indebidos o tratamientos masivos de datos personales.

El Esquema Nacional de Seguridad, regulado actualmente por el Real Decreto 311/2022, constituye una pieza central para garantizar la seguridad en el uso de medios electrónicos por el sector público. Su finalidad es establecer principios y requisitos que permitan proteger adecuadamente la información y los servicios utilizados por las Administraciones.

La inteligencia artificial intensifica esta necesidad. No basta con implantar herramientas técnicamente potentes. Es preciso conocer qué datos utilizan, dónde se tratan, quién accede a ellos, cómo se conservan, qué riesgos generan y qué medidas de seguridad se han adoptado. En el sector público, la innovación tecnológica sin gobernanza jurídica puede terminar convirtiéndose en una fuente de inseguridad.

El problema de las duplicidades administrativas

Otro de los grandes temas de cualquier reforma administrativa es la eliminación de duplicidades. La estructura territorial del Estado, con Administraciones estatal, autonómicas y locales, exige mecanismos sólidos de cooperación, coordinación e interoperabilidad. El problema no es la descentralización en sí misma, sino la falta de integración efectiva cuando distintas Administraciones actúan sobre una misma realidad sin compartir información, criterios o procedimientos.

El ciudadano no debería soportar las consecuencias de esa fragmentación. Si una Administración ya dispone de determinados datos, no parece razonable que otra vuelva a exigirlos salvo que exista una justificación específica. Si varias entidades públicas intervienen sobre una misma materia, deberían hacerlo con criterios coordinados y evitando cargas innecesarias.

Aquí la tecnología puede ayudar, pero nuevamente no basta por sí sola. La interoperabilidad requiere sistemas compatibles, pero también voluntad institucional, claridad competencial y cultura de colaboración. Muchas veces el problema no es técnico, sino organizativo y político.

Una nueva cultura de gestión pública

La verdadera reforma administrativa exige un cambio cultural. Durante demasiado tiempo, buena parte de la gestión pública ha estado más centrada en el cumplimiento formal del procedimiento que en la evaluación de resultados. Naturalmente, el procedimiento es imprescindible en un Estado de Derecho. Pero el procedimiento no puede convertirse en un fin en sí mismo.

Una Administración moderna debe ser capaz de preguntarse si sus servicios funcionan, si sus procedimientos son comprensibles, si sus tiempos de respuesta son razonables y si sus empleados cuentan con medios adecuados para desempeñar su trabajo. Esta reflexión conecta directamente con la gestión de recursos humanos, la formación, la dirección pública profesional y la evaluación del desempeño.

La tecnología puede facilitar este cambio, pero no sustituirlo. De poco sirve incorporar inteligencia artificial si la organización mantiene los mismos incentivos, los mismos silos administrativos y la misma resistencia a evaluar resultados. La reforma administrativa no es solo informática. Es jurídica, organizativa y cultural.

El papel de los empleados públicos

Uno de los errores más frecuentes al hablar de modernización administrativa es presentar la tecnología como sustituto del empleado público. Esa visión es simplista y, además, peligrosa. Las Administraciones necesitan empleados públicos mejor formados, no meramente desplazados por herramientas digitales.

La inteligencia artificial puede liberar tiempo en tareas repetitivas y facilitar el tratamiento de información compleja. Pero la interpretación jurídica, la ponderación de intereses, la atención a situaciones particulares y la responsabilidad última sobre la actuación administrativa siguen exigiendo criterio profesional.

Por ello, la formación en inteligencia artificial aplicada a la Administración pública será una necesidad creciente. No se trata de que todos los empleados públicos sean programadores, sino de que comprendan las posibilidades, límites y riesgos de estas herramientas. Sin esa capacitación, la Administración dependerá excesivamente de proveedores externos y tendrá dificultades para controlar adecuadamente los sistemas que utiliza.

Reformar para servir mejor al ciudadano

La finalidad última de la reforma administrativa no debería ser que la Administración parezca moderna, sino que funcione mejor. El ciudadano no mide la calidad institucional por el número de aplicaciones implantadas, sino por la facilidad con la que puede ejercer sus derechos, cumplir sus obligaciones o recibir una respuesta razonable.

Una Administración más inteligente no es necesariamente la que utiliza más tecnología, sino la que emplea mejor los medios disponibles para resolver problemas públicos. A veces eso exigirá inteligencia artificial. Otras veces bastará con eliminar un trámite absurdo, mejorar un formulario, coordinar bases de datos o formar adecuadamente al personal.

El gran reto consiste en evitar dos extremos igualmente erróneos: la resistencia burocrática a cualquier cambio y el entusiasmo tecnológico acrítico. La primera condena a la Administración a la inercia. El segundo puede poner en riesgo garantías jurídicas esenciales.

Conclusión

La reforma de las Administraciones públicas sigue siendo una tarea pendiente porque afecta a elementos muy profundos de nuestro sistema institucional. No basta con aprobar planes, anunciar medidas o incorporar nuevas herramientas tecnológicas. Es necesario revisar procedimientos, mejorar la calidad normativa, eliminar duplicidades, reforzar la cooperación entre Administraciones y transformar la cultura de gestión pública.

La inteligencia artificial abre una oportunidad evidente para mejorar la eficiencia administrativa, reducir cargas de trabajo repetitivas y prestar mejores servicios públicos. Pero su incorporación debe realizarse con pleno respeto al Derecho administrativo, a la protección de datos, a la seguridad de la información y a los derechos de los ciudadanos.

La Administración del futuro no será mejor por ser simplemente más digital, sino por ser más eficaz, más comprensible, más responsable y más orientada al interés general. Esa es la verdadera ambición que debería guiar cualquier reforma administrativa seria.

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