La nueva redacción dada al artículo 92.3 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, por la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, ha supuesto -al menos en teoría- que sólo los funcionarios de carrera puedan ejercer funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Esta cuestión va más allá de las funciones a ejercer por los funcionarios pues la reserva de funciones es también la nota diferenciadora respecto al personal laboral. Este artículo analiza los motivos y las cuestiones que plantea esta novedosa restricción, así como las implicaciones que pudiera tener en el ámbito de las Entidades Locales y en particular en el ejercicio de las funciones que ejercen los funcionarios interinos.
Extracto del artículo publicado en la Revista Andaluza de Administración Pública. Nº 89. Mayo-Agosto 2014. Publicado en 2015
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Sumario
I. INTRODUCCIÓN. LAS FUNCIONES RESERVADAS COMO FUNDAMENTO DE LA DISTINCIÓN ENTRE FUNCIONARIOS Y LABORALES. II. EL ESTABLECIMIENTO DE LO QUE DEBEN CONSIDERARSE FUNCIONES RESERVADAS EN EL ÁMBITO LOCAL. ANTECEDENTES DE LA REFORMA. III. EL CAMBIO EN LA CONFIGURACIÓN SUBJETIVA DE LAS FUNCIONES RESERVADAS A LOS FUNCIONARIOS LOCALES.- IV. CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFÍA.
Las funciones reservadas como fundamento de la distinción entre funcionarios y laborales
La Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local ha traído, entre otras muchas novedades, una que quizás haya pasado desapercibida y a buen seguro pueda producir cierta inquietud, por cuanto ha supuesto un sorprendente cambio dentro de la regulación de las funciones a ejercer por los funcionarios públicos. Como sabemos, la ley les reserva aquellas funciones con un valor específico en la garantía de los intereses generales, justifican la necesaria objetividad, imparcialidad e independencia que les caracteriza y con que se protege su labor y que, por otro lado, forman el núcleo esencial de la actividad de las Administraciones Públicas.
Nos estamos refiriendo al giro dado por el legislador restringiendo el ejercicio de las funciones públicas reservadas a los funcionarios en exclusiva a los que sean “de carrera”.
La cuestión tiene más trascendencia de la que en un primer momento se pueda inferir. Ello es así porque no solo afecta a las funciones que puedan desempeñar los funcionarios interinos que cubran plazas propias de los de carrera. Además, el ejercicio de funciones reservadas -por implicar la garantía de los intereses generales, como decimos- configura un elemento diferenciador con relación al personal laboral.
Antecedentes legales de las funciones reservadas
Esta materia no ha sido abordada en nuestro ordenamiento hasta hace relativamente poco, pues por ejemplo, la Ley de Funcionarios Civiles del Estado sólo indicaba en su artículo 23.1 que corresponde “a los funcionarios de los Cuerpos Generales el desempeño de las funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa, con excepción de las plazas reservadas expresamente a otra clase de funcionarios”, y la reserva de funciones se hacía entre Cuerpos de funcionarios, lo cual es del todo lógico dentro de un sistema de Cuerpos y donde el empleo público laboral era aún algo residual.
Finalmente, el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) ha tratado de unificar esos dos grandes tipos de personal al servicio de las Administraciones Públicas a través del concepto “empleados públicos”. Como sabemos, el EBEP se creó en virtud del mandato constitucional establecido en el artículo 103.3, que imponía la obligación de regular mediante un Estatuto de los funcionarios públicos el régimen jurídico de este tipo de personal al servicio de las Administraciones Públicas. Así, el artículo 8 EBEP define los empleados públicos como aquellos que “desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales”, para seguidamente incluir en esta definición a los funcionarios de carrera o interinos, los laborales fijos o indefinidos y al personal eventual.
Conclusiones
La doctrina y la Jurisprudencia han venido a coincidir en que las funciones consideradas reservadas por implicar ejercicio de potestades públicas, de autoridad, y en general la “participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales” son la nota distintiva entre los dos grandes grupos de personas al servicios de éstas: funcionarios y laborales, y que sólo los funcionarios pueden llevarlas a cabo.
Sin embargo, la restricción dentro del propio régimen estatutario funcionarial del ejercicio de aquellas funciones sólo a los de carrera ha introducido un elemento cuanto menos curioso y sin duda distorsionador de una situación largamente pacífica.
Son varias las interpretaciones posibles, pero ese cambio en la legislación especial de régimen local al margen de la regla básica que mantiene el EBEP de la posibilidad de reserva a todos los funcionarios en general, sigue planteando dudas y nos resistimos a creer totalmente que sea una mera cuestión formal, pareciendo la tesis más plausible que el legislador ha querido referirse con tal limitación a que los funcionarios interinos sólo podrán cubrir plazas propias de los de carrera cuando no impliquen el ejercicio de dichas funciones reservadas.
Sin embargo, ello no despeja la cuestión de que resultaría del todo punto inviable cesar a todos los interinos que cubren plazas con funciones de carácter reservado y sobre todo que se estaría impidiendo la sustitución o cobertura de plazas con funciones reservadas.
En fin, nos tememos que finalmente el inciso “de carrera” ha quedado en una simple cuestión semántica que ha pasado con más pena que gloria por falta de una redacción clara y porque no ha habido hasta el momento ninguna reacción al mismo.