La innovación y la mejora de procesos en la Administración la ayudan a ser más eficiente y prestar mejores servicios a los ciudadanos. Por ello es necesario invertir en ellas y estudiar su implementación.
El Gobierno quiere modernizar la Administración. El pasado 7 de octubre la Vicepresidenta primera del Gobierno, Carmen Calvo, anunciaba la creación de un «Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía». Su objetivo es modernizar la Administración Pública y en particular la AGE, aligerar sus procedimientos y lograr mayores niveles de cogobernanza. También se pretende con ello mejorar la gestión de los fondos europeos.
Comparecencia de Calvo para anunciar la modernización de la Administración
Para llevar a cabo dicho plan el Gobierno quiere crear una nueva «Ley de la Administración Pública». Y quiere hacerlo mediante un Real Decreto-Ley para, a continuación, comenzar el trámite parlamentario de aprobación de una ley (en condiciones, diría yo).
Todos sabemos que la modernización de nuestras Administraciones Públicas es urgente. Hace falta dar nuevo aire a una Administración que en muchos aspectos es obsoleta y que cuenta con unos procedimientos mejorables. La gestión de sus recursos humanos debe alcanzar otra dimensión con el desarrollo y total aplicación del TREBEP (evaluación del desempeño, motivación, dirección pública, retención del talento…). Las relaciones entre Administraciones han de contar con mejores mecanismos de coordinación y cooperación, y así con otros muchos aspectos.
Los profesionales de lo público no nos cansamos de insistir en ello (bueno, algunos ya empezamos a notar cierto hastío) pues se lleva recordando desde hace años. Actualmente modernizar la Administración va a paso lento. Recordemos, por ejemplo, la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo y la implantación de sus previsiones más tecnológicas (registro electrónico, de apoderamientos…) prorrogada ya varias veces.
Una modernización urgente pero bien hecha
Esta reforma administrativa que no acaba de llegar hace que la necesidad de adopción de medidas sea urgente. Además, la actual crisis y la organización de nuestro Estado autonómico están recordándonos los fallos de comunicación y coordinación entre los distintos niveles de Administración.
Los pilares de la modernización administrativa
Esta necesidad de mejora de procesos y relaciones entre Administraciones plantea varias cuestiones. En primer lugar ¿se justifica la aplicación del Real Decreto-Ley? ¿No se debería aplicar antes la legislación existente? ¿Solo la AGE necesita modernizarse?
La urgencia en regular la distribución de los fondos europeos puede justificar ciertas medidas, pero no una pretendida reforma administrativa de más calado mediante RD-Ley. Los problemas procedimentales y de coordinación en la AGE (como en el resto de Administraciones) requieren de mayor consenso con vistas al largo plazo. Si de verdad queremos actualizarnos habrá que hacerlo bien y con decisión; no sea que al cabo de un tiempo se desvanezca el ánimo inicial o aparezcan errores que paralicen lo logrado.
En materia de procedimientos y gestión interna ya disponemos de normas como la Ley 39/2015, la 40/2015 o el TREBEP, que no se están aplicando totalmente. Habrá que aprovechar lo que tenemos, que son buenas herramientas para modernizarse, antes que correr a crear otra norma más.
Y por lo que respecta a la última pregunta, la modernización no solo debe aplicarse a la AGE sino al conjunto de Administraciones públicas. Todas ellas están implicadas en la mejora de los servicios públicos y necesitan reformas. Es cierto que los fondos europeos, que considero la verdadera causa de este Plan, se enviarían al Gobierno central para su distribución. Pero si se quiere modernizar las Administraciones, en plural, y que sus efectos permanezcan, habrá que contar con todas ellas y crear normas con rigor, debate, contando con los profesionales implicados, y que duren más que el Gobierno que las crea.
La regulación del teletrabajo de los empleados públicos en su Estatuto (TREBEP) nos ha dejado más sombras que luces a pesar de la urgencia en su aprobación. En este artículo realizo unos breves comentarios sobre la regulación del teletrabajo en la Administración Pública, sus posibilidades y problemas asociados.
El teletrabajo en el Estatuto Básico del empleado público
Las Administraciones Públicas españolas cuentan desde 2020 con una regulación (básica, eso sí) del teletrabajo de los empleados públicos, aprobada con «urgencia» bajo el Real Decreto-Ley 29/2020 (BOE del 30 de septiembre), conocida como la nueva ley de teletrabajo de los funcionarios o ley de teletrabajo en la Administración pública. Posteriormente, Gobierno y Sindicatos consensuaron el denominado Acuerdo sobre el desarrollo del teletrabajo en la AGE.
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Si bien el teletrabajo se ha venido tratando de impulsar desde hace años, ha sido a consecuencia de la pandemia cuando ha logrado entrar en nuestras rutinas como una nueva forma de desarrollar nuestro quehacer. Muchas empresas comenzaron a implantar el trabajo a distancia pero, proporcionalmente, no han sido tantas las Administraciones que lo han integrado.
El impulso del teletrabajo ha sido desigual y parece que ha ido a tirones. En los momentos más duros de la pandemia aumentó el número de teletrabajadores en las Administraciones Públicas pero después ha vuelto a disminuir. Quizás por el desconocimiento de sus posibilidades o por la falta de una regulación clara, aunque no creo que fuese esta la causa.
Qué es el teletrabajo
Como se ha dicho, la llamada ley de teletrabajo en la Administración pública (Real Decreto-Ley 29/2020) introdujo su regulación en el artículo 47.bis TREBEP, con la siguiente redacción (los subtítulos son míos):
Definición de teletrabajo
1. Se considera teletrabajo aquella modalidad de prestación de servicios a distancia en la que el contenido competencial del puesto de trabajo puede desarrollarse, siempre que las necesidades del servicio lo permitan, fuera de las dependencias de la Administración, mediante el uso de tecnologías de la información y comunicación.
Voluntario, reversible, por objetivos y evaluable
2. La prestación del servicio mediante teletrabajo habrá de ser expresamente autorizada y será compatible con la modalidad presencial. En todo caso, tendrá carácter voluntario y reversible salvo en supuestos excepcionales debidamente justificados. Se realizará en los términos de las normas que se dicten en desarrollo de este Estatuto, que serán objeto de negociación colectiva en el ámbito correspondiente y contemplarán criterios objetivos en el acceso a esta modalidad de prestación de servicio.
El teletrabajo deberá contribuir a una mejor organización del trabajo a través de la identificación de objetivos y la evaluación de su cumplimiento.
3. El personal que preste sus servicios mediante teletrabajo tendrá los mismos deberes y derechos, individuales y colectivos, recogidos en el presente Estatuto que el resto del personal que preste sus servicios en modalidad presencial, incluyendo la normativa de prevención de riesgos laborales que resulte aplicable, salvo aquellos que sean inherentes a la realización de la prestación del servicio de manera presencial.
La Administración facilitará los medios técnicos
4. La Administración proporcionará y mantendrá a las personas que trabajen en esta modalidad, los medios tecnológicos necesarios para su actividad.
Teletrabajo del personal laboral
5. El personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se regirá, en materia de teletrabajo, por lo previsto en el presente Estatuto y por sus normas de desarrollo.
Teletrabajo y trabajo a distancia
Como vemos, teletrabajo es aquella modalidad de trabajo a distancia llevada a cabo fuera del puesto habitual de trabajo cuando este se encuentra en dependencias de la empresa, utilizando preferentemente medios telemáticos.
Con ello se distingue del concepto más tradicional de trabajo a distancia, que no se caracteriza por el uso de las TIC, y al que el teletrabajo pertenece como subcategoría. Aunque no es aplicable directamente a la Administración pública, podemos encontrar las definiciones legales de estos conceptos, así como la de trabajo presencial, en la Ley 10/2021, de trabajo a distancia.
Teletrabajo
Prestación de servicios a distancia
Se trata de una prestación de servicios a distancia, fuera del centro de trabajo. Esta es la forma que tiene el EBEP de denominar el trabajo a distancia. La prestación de servicios es un término muy adecuado al trabajo que se realiza -mayoritariamente- en la Administración. Sobre todo se encuentra relacionado con el trabajo de los funcionarios. Recordemos que el artículo 9.1 TREBEP los define como aquellos que desempeñan servicios profesionales retribuidos.
Esto conforma su naturaleza, que el trabajador desempeñe las funciones de su puesto de trabajo fuera de su «puesto de trabajo».
El derecho al teletrabajo de los funcionarios
Otra cuestión a considerar es que la aplicación del trabajo a distancia es discrecional por parte de las Administraciones Públicas, quedando claro que se aplicarán «siempre que las necesidades del servicio lo permitan».
Esto supone que se prioriza la adecuada prestación de los servicios públicos en todas sus variantes frente al interés del empleado. El trabajo a distancia no puede suponer una merma en la eficacia y eficiencia de las Administraciones sino más bien al contrario. Debe servir para mejorar los resultados individuales y organizativos.
No obstante, deberá estudiarse y negociarse con los trabajadores o sus representantes los casos en que pueda aplicarse, teniendo en cuenta también su carácter voluntario y reversible, así como su compatibilidad con la prestación presencial. Tampoco podemos olvidar que el hecho de teletrabajar no supone la merma de los derechos del trabajador a distancia, como los permisos y vacaciones, formación, y por supuesto, retribuciones.
En definitiva, los modelos de teletrabajo en España son una oportunidad para las organizaciones -y no solo para los trabajadores- y por ello la necesidad de una regulación adecuada.
A quién no se aplica el teletrabajo
De acuerdo con lo indicado en el anterior apartado no todo el personal al servicio de las Administraciones Públicas es susceptible de solicitar teletrabajo. Hay dos cuestiones previas a tener en cuenta a la hora de valorar la posibilidad de teletrabajar. La primera ya se ha apuntado, y es que no queden mermadas la eficacia y eficiencia de los servicios públicos. Por eso se ha considerado que hay puestos de trabajo que no deberían ser permeables a realizar teletrabajo. Para ello se han considerado, principalmente, la necesidad de presencialidad y las funciones y tareas que desempeña el puesto.
La segunda cuestión previa es que para firmar un acuerdo de teletrabajo deben emplearse, fundamentalmente medios telemáticos, que son los que caracterizan esta modalidad de trabajo a distancia. Sobre esto hablaré en el siguiente epígrafe.
Así pues, el Acuerdo de teletrabajo de 2021 entre Gobierno y Sindicatos dejó fuera del teletrabajo las siguientes profesiones:
Personal militar de las Fuerzas Armadas
Miembros de las Fuerza y Cuerpos de Seguridad del Estado
Personal de centros sanitarios
Personal de centros docentes o de apoyo a la docencia
Jueces, Magistrados, Fiscales y demás personal del Mº de Justicia
Otros puestos que no pueden teletrabajar
Por otro lado, será cada Administración la que tenga que establecer sus criterios sobre los demás puestos susceptibles de teletrabajo. Obviamente, por la propia concepción de esta modalidad de trabajo a distancia no podrían teletrabajar aquellas personas cuyo puesto de trabajo no requiera dichos medios. Podemos pensar en los siguientes puestos:
Personal de obras y servicios (limpiadores, electricistas, albañiles, jardineros, recogida de residuos…)
Bomberos
Notificadores y conserjes
Teletrabajo del personal de atención al público
Habitualmente se viene excluyendo de la opción de teletrabajar al personal que tenga contacto directo con los ciudadanos, como son los servicios de atención al público. Parece obvio pensar en la lógica de esta limitación porque una de las funciones más típicas de casi cualquier organización y que no puede faltar en las Administraciones públicas es dicho servicio. Al fin y al cabo la Administración es servicio público.
Sin embargo, la utilización cada vez más amplia de medios técnicos para satisfacer las consultas y necesidades de los ciudadanos ha hecho plantearse a los expertos esta limitación de optar a trabajar desde caso u otro lugar a quienes atienden a los ciudadanos. De hecho, al menos una parte importante de esta atención suele ser telefónica. Bien es cierto que debe haber personas en los mostradores para atender a las vistas presenciales, pero en función de las características de cada organización podría estudiarse la posibilidad de acceder al teletrabajo de estos profesionales, por ejemplo por turnos.
Asistentes virtuales y chatbots de atención al público
También se ha producido una gran proliferación de los asistentes virtuales y chatbots (o bots conversacionales) en los últimos años, lo cual ha permitido que se reduzcan las visitas presenciales. Estos medios telemáticos están configurando el futuro de nuestras organizaciones y reducirán drásticamente la necesidad de mantener personal en las tareas de atención ciudadana.
Estos trabajos serán uno de los que más sustituciones por la inteligencia artificial de dichos asistentes virtuales van a sufrir. Por tanto, paulatinamente se puede redirigir este personal a otras tareas o permitirle que realicen teletrabajo. Para ello se les puede formar en la actualización de la información que estos chatbots deban dar a los ciudadanos, alimentando sus bases de datos, con lo que se aúnan las tareas propias de la atención al público con el uso de medios telemáticos, lo que permitiría que dichas personas puedan mantener sus puestos y teletrabajar.
El diseño y programación de los asistentes virtuales tampoco resulta hoy en día tan complicado como pudiera parecer, Si no, le invito a leer mi entrada sobre chatbots en la Administración, donde hablo del Asistente Dialogflow de Google y puede interactuar con uno que estoy diseñando.
Mayor motivación laboral con el teletrabajo
Esos sistemas de teletrabajo de funcionarios (por extensión) deberán servir para que las Administraciones pongan en marcha y fomenten una mayor implicación de estos y una motivación que en muchos casos ahora es casi inexistente. La gestión de la motivación laboral y la felicidad en el trabajo, y con ellas el aumento de la productividad, son dos de las grandes ventajas que se pueden explotar a través de políticas de teletrabajo. Se trata, sin lugar a dudas, de una oportunidad para dar un mayor impulso a una verdadera gestión de personas centrada en las personas.
El desempeño de competencias en el puesto de trabajo
Llama la atención que se hable del desarrollo de las competencias del puesto cuando en muchas Administraciones ni siquiera se dispone de relaciones de puestos de trabajo. Tampoco cuentan con una definición de las competencias requeridas en ellos, ni se tienen claras las funciones a desempeñar. No obstante, se hace necesario incluir esta consideración porque lo que la persona realmente desempeña son competencias, aunque no estén recogidas en un documento.
Por esto mismo es bueno que se incida en el concepto de competencias, que por poco aplicado no deja de ser esencial a la hora de configurar el puesto de trabajo y quién puede ocuparlo. Se trata, en definitiva, de mejorar la eficiencia de la Administración y la productividad del empleado. Por tanto, esta referencia debe servir de recordatorio al respecto, al igual que la necesidad de trabajar por objetivos que veremos más adelante.
Teletrabajo en la Administración Pública
Parece que nuestros gobernantes se dieron cuenta -inicialmente- de sus ventajas para empleados y empleadores. Y ello por las posibilidades en materia de conciliación, eficiencia, productividad y ahorro de costes, aprobando el Real Decreto-ley 28/2020, de trabajo a distancia (BOE de 23 de septiembre de 2020), aplicable a las relaciones laborales.
La regulación del teletrabajo en la administración pública ha sido necesaria, fomentando su uso, al igual que en las empresas. Pero no creo que se dieran las causas de extraordinaria y urgente necesidad que justificaran su aprobación de este modo, con un Real Decreto-Ley. Como recuerda Jiménez Asensio, llama la atención la escueta regulación incluida en el TREBEP en relación a la extensión del Real Decreto-Ley de trabajo a distancia. Por ello se remite al resto del Estatuto y a la negociación. Pero tiene su explicación en el abandono que hizo el legislador del EBEP de 2007 de la regulación completa del régimen jurídico de los funcionarios a favor de las Comunidades Autónomas, estableciendo solo sus bases.
Recordemos, por contra, que la normativa laboral es competencia exclusiva del Estado; y aquí es donde se ha desarrollado más esta figura a través de la Ley 10/2021, de trabajo a distancia. Esto no justifica -en modo alguno- que el teletrabajo de los funcionarios quede listo en un único artículo con apenas 5 apartados y que se deje a cada Administración su aplicación. Además, lo que está sucediendo es que casi se ha detenido su aplicación, como menciono más abajo. No obstante, se mantiene casi intacto en muchos de sus ámbitos el teletrabajo de los funcionarios AGE.
Teletrabajo en la Administración General del Estado
La Administración General del Estado (AGE) es la que parece haberse implicado más en la aplicación del teletrabajo. El Acuerdo entre Gobierno y Sindicatos dio luz verde a que se pudiera teletrabajar hasta tres días por semana. Sin embargo, también se ha notado una disminución en las opciones de atención al ciudadano y retrasos en la gestión de expedientes. Las citas presenciales en las Administraciones se han visto resentidas. Hablar por teléfono con empleados los días de teletrabajo no siempre ha sido posible.
El teletrabajo se ha implantado a toda prisa para preservar la seguridad de las personas, lo cual es esencial. No obstante, y no es exclusivo de la AGE, muchas Administraciones no estaban preparadas técnica ni mentalmente para este cambio tan disruptivo y precipitado. Por ello se han producido ineficiencias que deberán corregirse con el tiempo. Lo que importa es que la AGE mantiene, de momento, el teletrabajo y se ha involucrado en mantenerlo y aprovechar sus innumerables ventajas.
Teletrabajo de los funcionarios locales
En el ámbito local ocurre como en botica, que hay de todo. Tenemos Administraciones más avanzadas, en las que el teletrabajo se ha implantado y funciona de manera natural. Y también están aquellas que comenzaron con él por la presión de la pandemia pero que ahora lo han reducido e incluso no lo aplican. Lo curioso es que algunas entidades han elaborado y actualizado sus planes de conciliación pero no han incluido el trabajo a distancia entre sus previsiones. Esto no parece tener mucho sentido, cuando el teletrabajo no solo reduce riegos sanitarios sino que es una medida de conciliación extraordinaria.
No es solo trabajar desde casa
Hay dos elementos definitorios esenciales de lo que debemos entender por teletrabajo de funcionarios y empleados laborales. El primero es que se realizará fuera de las dependencias de la Administración. El trabajo a distancia supone desempeñar el puesto de trabajo fuera del puesto de trabajo, como se indicó, cuando este se encuentre habitualmente dentro de las instalaciones de la organización. La habitualidad es, aquí, la nota definitoria.
No es casualidad que la exposición de motivos del Real Decreto-Ley 28/2020 comienza definiendo el teletrabajo como el «trabajo que se realiza fuera de los establecimientos y centros habituales de la empresa«.
Hay que realizar esta importante puntualización para excluir del teletrabajo -inicialmente- a aquellas personas que desarrollan su actividad habitual fuera de dichas dependencias. En particular los que no trabajan detrás de una mesa de oficina. Pensemos en aquellos que lo hacen en la calle (obras y servicios, servicios de emergencia…) o visitan las diferentes dependencias para realizar determinadas labores (informáticos, mantenimiento, limpieza…). Todos estos puestos que no tienen un lugar fijo de desarrollo quedarían excluidos de la opción de teletrabajar.
Teletrabajo y TIC
El segundo elemento definitorio es que el teletrabajo de los empleados públicos se centra en aquellos que utilizan tecnologías de la información y la comunicación. En los que desempeñan lo que solemos conocer como trabajo de oficina. En esto también hace hincapié el Real Decreto-Ley 28/2020. Con esta nota queda mucho más clara la exclusión que realizábamos en el párrafo anterior, centrándose esta modalidad de trabajo en quienes se desempeñan delante de un ordenador y/o un teléfono.
En tal sentido, la norma prevé que las Administraciones deberán proporcionar los medios tecnológicos que requieran las personas que trabajen a distancia. Esta normal exigencia se puede convertir en una limitación a la hora de fomentar esta modalidad de trabajo pues supone, en principio, costes para la Administración que de otra forma no debería asumir.
En ocasiones esto no será necesario, pues muchos empleados disponen de ordenador y conexión a internet. Pero también puede ocurrir que aquel o bien sea compartido con otros familiares o no disponga de los requerimientos técnicos adecuados; o que la conexión a internet sea lenta. Habrá que estudiar cada caso y aquí las Administraciones deberán ser valientes para ver las oportunidades más que los inconvenientes del teletrabajo.
Coworking y teletrabajo
Teletrabajar supone trabajar desde fuera de la oficina, pero no exige hacerlo desde casa, entendida como nuestra residencia habitual. Y ni siquiera sería necesario hacerlo desde una vivienda en sentido estricto. Si bien esto es lo normal y la principal razón por la que solicitar esta modalidad, las circunstancias personales de cada uno son tan variadas que puede darse el caso de preferir trabajar en otros lugares.
Sala de coworking
Desde alquilar una casa rural o un apartamento en la playa, hasta trabajar en una caravana mientras se viaja; no hay límite -a priori- a las posibilidades del teletrabajo mediante coworking. Otra cosa es la mentalidad de las empresas y Administraciones a la hora de conceder estas modalidades; aunque el lugar físico donde se trabaje no debería ser un elemento a valorar de manera especial. Y ello por haber perdido su razón de ser con el trabajo a distancia.
Una de las modalidades de las que se está hablando mucho últimamente es el coworking, utilizar espacios comunes de trabajo, incluso donde no hay un puesto asignado a cada trabajador. Teletrabajo y coworking podrían sonar como conceptos contradictorios pero pueden suponer una oportunidad más para que los empleados teletrabajen con ciertas ventajas que un desempeño solitario no ofrece.
¿Son las salas de coworking dependencias de la Administración?
Los espacios de coworking suelen crearlos o contratarlos las empresas y, en mucha menor medida, algunas Administraciones. Con ellos responden a ciertas necesidades como ahorrar costes y mejorar, en definitiva la productividad. ¿Se podrían considerar parte de sus dependencias?
Creo que es cuestión de visión y del tipo de modelo que utilicen. Si crean estos espacios dentro de sus instalaciones sí considero que serían dependencias de la empresa pues consistiría en modelar el espacio de sus edificios. Si los crean o contratan externamente podrían ser considerados como ajenos a las dependencias habituales de trabajo. Todo dependería de esa habitualidad, sobre todo si se crean como respuesta -como está ocurriendo- a la actual pandemia.
Un posible caso de coworking sería, por ejemplo, cuando varios empleados acuerden teletrabajar juntos fuera de la oficina. Podría ser en casa o en el local/garaje de uno de ellos, porque están más concentrados, tienen más espacio, pueden o deben interactuar, comparten equipos, etc. A la organización le puede interesar compensar los gastos del local o alquilar uno y tener concentrados equipos comunes (impresora, fotocopiadora, línea de teléfono, etc.). Se trata, en definitiva, de explorar esta y otras posibilidades que nos brinda la tecnología y tras ella el teletrabajo.
Teletrabajo y dirección por objetivos
El artículo 47.bis TREBEP incorpora al teletrabajo en la Administración Pública varios conceptos fundamentales dentro del objetivo de mejorar los resultados de la Administración y, por consiguiente, del desempeño del empleado público.
«El teletrabajo deberá contribuir a una mejor organización del trabajo a través de la identificación de objetivos y la evaluación de su cumplimiento».
Se parte de un objetivo principal del teletrabajo, aunque no único: mejorar la organización del trabajo. Y se ofrecen dos medios para ello, la dirección por objetivos y la consiguiente evaluación del desempeño, o mejor dicho, del rendimiento. Ni el objetivo ni, sobre todo, los medios, los han logrado las Administraciones Públicas a pesar de la insistencia del EBEP de 2007. Esperemos que ahora tomen nota.
Desde luego, debemos dejar de entender el trabajo como una simple cuestión de presentismo y dar mayor importancia al desempeño por competencias u objetivos, así como a su evaluación.
El teletrabajo se da a ello mucho mejor, pues ese presentismo perderá parte de su poder (aunque se seguirá controlando la jornada) a favor del cumplimiento de objetivos y competencias. Con ello se deberían desplegar, de una vez por todas, sistemas de evaluación del desempeño. Pero a buen seguro, si desde 2007 apenas se han implantado estas y otras novedades del EBEP en el trabajo presencial no creo que se vaya a hacer ahora. Nueva oportunidad perdida. Y, además, si se hace para el teletrabajo se deberá prever, así mismo, para el trabajo en el puesto. Más complicado aún.
Control del teletrabajo
Una cuestión importante y que plantea dudas y suspicacias a las empresas y administraciones es el control de teletrabajo; cómo se comprueba que la persona está, realmente, trabajando. Partimos de una consolidada tradición presencialista y de control directo por los superiores, dentro de un modelo burocratizado de la Administración. Han sido siglos de trabajo en el puesto, delante de la mesa o de la máquina de escribir, y ahora el paradigma ha cambiado casi sorpresivamente.
El trabajo a distancia y el teletrabajo existen desde hace algunas décadas, pero la explosión de la implantación de este último, provocada por la pandemia y los medios tecnológicos con los que contamos, han sido tan brutales que no nos hemos acostumbrado. Pasar de lo presencial a lo virtual cuesta mucho y controlar lo que el empleado hace cuando no lo vemos es psicológicamente complejo.
Las personas trabajan más cuando se les controla, lo cual no significa que haya que estar pendientes de lo que hace el subordinado. Un control debe existir porque es un derecho de la empresa, que debe saber si el trabajador rinde lo que se le paga.
Software de control del teletrabajo
En el caso de teletrabajo el control debe permanecer pero han cambiado las formas. Actualmente la Administración, al igual que la mayoría del sector privado, paga por cumplir una jornada, rémora del presencialismo aún imperante. Lo que habrá que plantearse es aplicar de una vez el tan demandado como denostado trabajo por objetivos y su evaluación.
Si bien el TREBEP no dice nada al respecto, el artículo 22 de la Ley de trabajo a distancia (10/2021) permite al empresario establecer las medidas de control adecuadas y proporcionadas, respetando los derechos del empleado:
«La empresa podrá adoptar las medidas que estime más oportunas de vigilancia y control para verificar el cumplimiento por la persona trabajadora de sus obligaciones y deberes laborales, incluida la utilización de medios telemáticos, guardando en su adopción y aplicación la consideración debida a su dignidad y teniendo en cuenta, en su caso, sus circunstancias personales, como la concurrencia de una discapacidad».
Como este cambio es muy disruptivo lo que habrá que hacer de momento es seguir controlando la presencialidad en el telepuesto de trabajo. Para ello existen soluciones informáticas que han proliferado enormemente, tanto en el móvil como en el propio ordenador. Llegamos a nuestro lugar de teletrabajo, encendemos el equipo, abrimos nuestra sesión de trabajo y automáticamente se guarda la fecha y hora de apertura de la jornada. Lo mismo al cerrar la sesión. Con aplicaciones móviles sería algo más manual, abrimos la aplicación y anotamos el fichaje.
También existen programas de control del teletrabajo que guardan el tiempo de uso de cada aplicación del PC. Así, si estamos con el procesador de texto, utilizando el programa de la empresa/administración o si tenemos abierto el navegador, la aplicación realizará un log de su uso.
Derecho a la intimidad y a la protección de datos
El artículo 22 mencionado otorga al empleador un derecho de control de la actividad que realiza el teletrabajador, respetando la dignidad y las circunstancias personales del empleado. Este artículo se conecta directamente con el 17 de la misma norma, que recoge los derechos que amparan al teletrabajador.
Así, el apartado 1 garantiza que la «utilización de los medios telemáticos y el control de la prestación laboral mediante dispositivos automáticos garantizará adecuadamente el derecho a la intimidad y a la protección de datos». Ambos derechos se encuentran íntimamente relacionados, por cuanto aseguran la organización deberá cuidar que no se recopilen, graben, cedan ni difundan datos personales que nada tengan que ver con la prestación laboral.
Ordenador del teletrabajador o del empleador
Otra cuestión que plantea controversia es la propia instalación del software de control en el ordenador que utiliza la persona teletrabajadora. Si bien se permite el citado control, obvio por otro lado, el problema se plantea cuando el ordenador es de quien teletrabaja, pues la Ley es clara (art. 17.2): «La empresa no podrá exigir la instalación de programas o aplicaciones en dispositivos propiedad de la persona trabajadora, ni la utilización de estos dispositivos en el desarrollo del trabajo a distancia».
Así pues, se plantea una disyuntiva, no se prohíbe la utilización de equipos del trabajador; es más, la persona y la administración o empresa pueden preferirlo por economía o espacio disponible. Pero en tal caso el empleado podría negarse a la instalación, lo cual genera el problema de cómo comprobar el trabajo que se hace. En la práctica, como la opción por el teletrabajo es fruto de un acuerdo bilateral, o se llega al mismo y se permite la instalación de algún software de control (siempre con todas las garantías sobre intimidad y protección de datos) o el acuerdo no se firmaría.
La otra opción es que la organización aporte los equipos para trabajar, en cuyo caso las opciones para la misma son mayores, pudiendo instalar los programas pertinentes de acuerdo con la normativa mencionada.
El teletrabajo de los funcionarios se reduce
Los últimos estudios demuestran que el teletrabajo desde 2021 ha sufrido una disminución en una tendencia que parecía imparable y que auguraba la consolidación del trabajo a distancia. En este sentido le invito a leer mi entrada sobre la reducción del teletrabajo.
Teletrabajo y atención al ciudadano
A pesar de las ventajas del teletrabajo en materia de conciliación, ahorro de costes, etc. también se han presentado algunos inconvenientes importantes. Durante la pandemia muchas Administraciones comenzaron a dar cita previa para ordenar la afluencia de público y compaginarla con el teletrabajo de sus empleados. Sin embargo, esto ha tenido un efecto negativo, pues muchos ciudadanos se quejan de las trabas en el acceso los en el servicios públicos y, sobre todo, que muchas Administraciones mantienen la cita cuando han pasado los peores años de la pandemia e incluso se ha reducido o eliminado el teletrabajo.
El diario La Vanguardia se hace eco de estas quejas en su artículo «Cita previa necesaria y obligatoria«, del 10 de diciembre de 2022. Referidas a Cataluña, son extrapolables a otras muchas regiones de España. En dicho artículo -para el que me entrevistaron, por cierto- se refleja la pérdida de eficacia en la prestación de dichos servicios y los retrasos que sufren los ciudadanos y lo que era, en principio, una medida extraordinaria, se ha convertido en algunos casos en la norma.
El problema no es tanto que se haya establecido el sistema de cita previa, con ese carácter excepcional que mencionamos, cuanto que se han dado una serie de circunstancias internas que han hecho ineficiente su aplicación; es decir, que desde mi punto de vista no ha sido tanto culpa de la herramienta organizativa de la cita cuanto de la organización de los servicios públicos, pues una de las cuestiones que recordaba en la entrevista es que ha habido teletrabajadores que no atendían el teléfono, cuando en una situación de teletrabajo este es una de las herramientas tecnológicas que deben -y pueden- mantenerse en servicio en el hogar del trabajador gracias a los adelantos técnicos.
Conclusión
Veremos cómo se toman las Administraciones desde ahora las nuevas oportunidades que ofrece el teletrabajo en el TREBEP, y si serán capaces de aprovechar sus ventajas. De momento ya hay algunas que lo están haciendo muy bien desde hace años. Por ejemplo, un Decreto de teletrabajo del Gobierno vasco de 2012 regula el trabajo a distancia por el Gobierno Vasco (2012), que dispone incluso de una guía de teletrabajo a domicilio.
Un algoritmo oculto resuelve las solicitudes del bono social. Según denuncia la Fundación Civio, aquel deja fuera del bono a personas con derecho a obtenerlo. Los algoritmos también deben respetar la transparencia administrativa, cuestión que estudio a continuación.
El algoritmo que decide sobre el bono social
Si algo caracteriza a cualquier Estado de Derecho son, entre otros, el principio de seguridad jurídica y el de transparencia de la actuación administrativa. Los actos de las Administraciones Públicas deben ser motivados y totalmente transparentes para que los ciudadanos sepan claramente cómo se han emitido, por quién y con base en qué criterios.
La aplicación de la inteligencia artificial (IA) y los algoritmos en la Administración es algo que a muchos nos fascina por las grandes ventajas que conlleva al lograrse una mayor eficacia, rapidez y ahorro de costes. Al mismo tiempo logrará una Administración más proactiva. Será, o está siendo ya, una verdadera revolución.
Los requisitos del bono social se regulan en el Real Decreto 897/2017, por el que aplica una tarifa eléctrica reducida a consumidores vulnerables. Este se desarrolla por la Orden ETU/943/2017, y la fórmula para el cálculo de los beneficiarios viene establecida en el Real Decreto 216/2014, por el que se establece la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor de energía eléctrica y su régimen jurídico de contratación.
El bono social lo decide un algoritmo
Toma de decisiones automática y semi-delegada
La peculiaridad del sistema es que son las eléctricas, como titulares de los contratos con los consumidores finales, quienes tramitan la concesión del bono. Lo hacen consultando un algoritmo informático llamado BOSCO, pero que nadie conoce. Las solicitudes se presentan a las eléctricas, que acceden a la sede electrónica del Ministerio de Industria para introducir los datos y consultar si se cumplen los requisitos. La aplicación informática responde con un «CUMPLE/NO CUMPLE LOS REQUISITOS PARA SER CONSIDERADO CONSUMIDOR VULNERABLE/VULNERABLE SEVERO».
Así pues, nos encontramos con un procedimiento automático tramitado por una empresa privada que hace de intermediario, trasladando al consumidor un sí o un no decidido por una «inteligencia artificial».
Ante las quejas de ciudadanos a quienes se les denegó el bono, la Fundación Civio solicitó el código al Gobierno y a través del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, pero le ha sido denegado alegando que está sujeto a propiedad intelectual (¿?).
Dejando al margen lo peculiar del caso, con intervención al inicio y al final de una entidad privada, el uso de la IA y los algoritmos plantea varias cuestiones: cómo funcionan, qué datos tienen en cuenta, deciden solos, cómo lo hacen, etc.
La cuestión tiene gran trascendencia por lo que ya hemos apuntado, los derechos de los ciudadanos dependen del buen funcionamiento de estas piezas de código. Se supeditan a que apliquen correctamente las normas y se sepa cómo actúan. Recordemos que la Ley 40/2015 ya regula la actuación administrativa automatizada, sin intervención humana, como parece ser el caso, pues la actuación puramente administrativa se limita a aplicar el programa y dar una decisión. Su artículo 41 exige que para que los algoritmos puedan actuar de manera automática debe:
«establecerse previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación»
¿Es suficiente la motivación de la resolución administrativa cuando decide una IA?
En términos generales, además de estos requisitos, obvios para garantizar los derechos de los ciudadanos a una buena Administración, resulta evidente que las resoluciones que emitan los algoritmos deberán estar motivadas, sobre todo las denegatorias. Hasta aquí normal si tenemos en cuenta que son garantías básicas del procedimiento administrativo, equivalentes a las que se dan cuando decide un funcionario.
Recordemos que cuando dejamos a las máquinas trabajar por nosotros nos encontramos, igualmente, ante procesos regulados por la misma normativa procesal administrativa que los que pueden ejecutar los humanos, con la particularidad de que es un ordenador el que tramita parte o todo el expediente. De hecho, llevamos décadas confiando en los ordenadores también parte de nuestro trabajo, si bien bajo nuestro control.
¿Sustituye la IA nuestros procesos mentales?
Algoritmos y Administración Pública
Por tanto, un acto administrativo ha de estar debidamente motivado y ofrecer al ciudadano los recursos legales pertinentes contra el mismo. El tema que se plantea es si el algoritmo cumple dichos requisitos y lo que está haciendo realmente es sustituir el proceso mental del funcionario a la hora de tomar la decisión. ¿No bastaría con ello para entender tal decisión como válida?
Se trata de una cuestión muy interesante que podría justificar la no revelación del algoritmo con el proceso informático (equivalente al proceso mental del funcionario) que se ha utilizado, teniendo en cuenta que la resolución cumpla los requisitos legales.
Claro está que nos encontramos aquí con el supuesto que motiva este comentario, que se han denegado sin más solicitudes que, a priori, cumplen con los requisitos.
Obviamente, debemos preguntarnos qué criterio ha seguido y qué proceso ha realizado el algoritmo para llegar a esa conclusión. Aquí entra en juego claramente el principio de transparencia y el derecho a conocer al protagonista de la resolución. ¿Sería equivalente el derecho a conocer al funcionario que resuelve con el derecho a conocer el código fuente del programa informático?
Propiedad intelectual de los algoritmos públicos
Junto a la aplicación de la inteligencia artificial o los algoritmos en la toma de decisiones administrativas nos encontramos en este caso particular con otra cuestión conexa. Se trata de la razón ofrecida por el Ejecutivo y el Consejo de Transparencia para denegar el código fuente: que está sometido a propiedad intelectual.
De acuerdo con el artículo 14.1.j) de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, el derecho de acceso está limitado cuando concurra, entre otras, esta causa.
Pero ¿están sometidos a propiedad intelectual los algoritmos públicos? Primeramente hay que decir que de la información aportada por la Fundación y ofrecida por los medios de comunicación no queda claro si el algoritmo lo ha creado la Administración o se ha comprado a una empresa. Supongo que lo primero porque su creación no plantea dificultades y la AGE cuenta con muy buenos informáticos.
No se debería limitar el derecho de acceso
En cualquier caso esto no debería ser un límite al derecho de acceso, por cuanto la aplicación informática, al traducir a lenguaje del ordenador una norma jurídica para aplicarla, está ejerciendo «funciones públicas». Está sustituyendo a un empleado público y se ha creado o adquirido con dinero público.
Si ese programa falla y además no se motiva la resolución no queda más que responder que los ciudadanos tenemos derecho a conocer el código fuente del algoritmo para defender nuestros derechos. La seguridad jurídica y las garantías del ciudadano están en juego, sin contar en este caso concreto, con los costes económicos que se pueden derivar a consumidores vulnerables.
