Archivo de la categoría: Evaluación del desempeño

En el entorno laboral actual, el proceso de evaluación del desempeño se ha convertido en una herramienta esencial para medir el rendimiento de los empleados. Un análisis objetivo y completo de su desempeño puede proporcionar una gran cantidad de beneficios, tanto para los empleados como para la empresa en general.

En primer lugar, las evaluaciones de desempeño ofrecen una oportunidad para que los empleados reciban una retroalimentación (feedback) constructiva sobre su trabajo. Esto les ayuda a comprender sus fortalezas y áreas de mejora, lo que a su vez les permite crecer y desarrollarse profesionalmente. Al recibir apoyo y guía, los empleados pueden ser más eficientes y productivos en sus roles.

Por otro lado, las evaluaciones de desempeño proporcionan una base sólida para la toma de decisiones relacionadas con el desarrollo profesional y las promociones o carrera. Los gerentes o directivos pueden identificar talentos ocultos y asignar tareas que se ajusten a las habilidades y experiencias de los empleados. Esto no solo les beneficia al brindarles oportunidades de crecimiento, sino que también fortalece a la organización y sus resultados.

Una de las funciones principales dentro del departamento de recursos humanos debería ser, pues, la planificación y ejecución de sistemas de evaluación del desempeño. Su importancia pasa por conocer qué es el desempeño y para qué sirve un proceso de evaluación del mismo, cuestión que a veces se pasa por alto y se desconoce por lo complejo del concepto en sí.

Para realizar una aproximación al concepto general de evaluación del desempeño primeramente hay que considerar el carácter ambivalente del término desempeño. Esto es así porque la evaluación en general puede describir tanto el desempeño o forma de hacer, stricto sensu, como los rendimientos o resultados, motivo por el cual no es difícil encontrar bibliografía referida tanto a evaluación del desempeño laboral como a evaluación del rendimiento¹.

La evaluación del desempeño es, a grandes rasgos, la medición de lo que hace y cómo lo hace el empleado en su puesto de trabajo.

Vaya por delante que utilizaré, a los meros efectos expositivos y para mantener la terminología del EBEP, el concepto evaluación del desempeño en su sentido más amplio (que incluye también el de rendimiento), aunque también utilizaré como sinónimo (salvo que se indique lo contrario) el de rendimiento.

Desempeño y rendimiento laboral

Dicho esto, y sin perjuicio de lo que se comentará al hablar del objeto de la evaluación, debemos adelantar, al menos brevemente, lo que significa rendimiento y desempeño. Por el primero se entiende, en términos generales, los resultados del trabajo del empleado, de carácter medible y objetivo, mientras que desempeño hace referencia a la forma en que se realiza ese trabajo, a su comportamiento y conducta profesional.

El desempeño laboral según autores

Antes de ofrecer la definición que considero más realista y aglutinadora del concepto que estamos tratando, hemos de mencionar algunas definiciones del desempeño laboral que han dado diversos autores. Ello demuestra que no es un concepto unánime y que ha ido evolucionando con el tiempo al ser larga la historia de la evaluación y ser un tema tan amplio.

Así es, se han dado una gran cantidad de definiciones, muchas similares, pero que en la mayoría de los casos coinciden en establecer que se trata de un proceso para comprobar el trabajo realizado por una persona en su quehacer profesional.

No debemos considerar que el proceso de evaluacion del desempeño se da en el momento concreto de la entrevista final de evaluación² por ejemplo, sino que se trata de algo que se produce a lo largo del tiempo y de manera continuada, si bien el examen periódico de lo que se quiere evaluar se produce, efectivamente, en un determinado instante de ese período. Así, de manera muy simple e inicial se puede definir como el proceso mediante el cual se mide el rendimiento de un individuo en un puesto determinado.

Concepto de YOUNG y PEÑALVER

Comenzando por una definición general, podemos mencionar la que ofrecen YOUNG y PEÑALVER como aquel “proceso sistemático y periódico de estimación cuantitativa y cualitativa del grado de eficacia de una persona en su puesto de trabajo”³. Vemos aquí algunos elementos definitorios que nos dan buena idea de lo que se pretende con aquella.

Se trata de un procedimiento metódico u ordenado (sistemático), lo cual debe considerarse inherente al concepto mismo de proceso, pues por la propia complejidad de la evaluación se requiere que desde su misma planificación se tenga claro lo que se pretende, cómo llevarlo a cabo, qué tipo de datos se van a extraer, cómo valorarlos y qué conclusiones y efectos se obtendrán de ellos.

También se requiere que sea periódico, pues la correcta evaluación, la evaluación formal⁴, no se agota con su realización una sola vez sino más bien al contrario, debe ser algo permanente o al menos prolongado durante cierto tiempo. De nada sirve planificar, organizar e implementar un proceso de evaluación del desempeño que se agote en sí mismo, por muy importantes conclusiones que se hayan extraído de él, si no se continúa evaluando el desarrollo de la actividad del personal con base en las mejoras introducidas para saber si aquellos cambios han dado resultado.

La mejora continua

Constituye, por tanto, un proceso de mejora continua y retroalimentación en el que se van planificando objetivos, ejecutándolos y comprobando los resultados para realizar los ajustes necesarios y volver a comenzar el proceso con el fin de optimizar la eficacia y eficiencia. Se aplica, pues, el ciclo Deming de calidad o PDCA (planificar, hacer, controlar, ajustar el plan con lo aprendido).

La definición aportada por YOUNG y PEÑALVER incluye, además, los dos elementos esenciales en que se centra la evaluación, la cantidad y la calidad, esto es, qué se hace y cómo se hace, conectándolos con la eficacia de esos resultados.

Características de la evaluación del desempeño

Qué es la evaluación del desempeño según CHIAVENATO

CHIAVENATO considera la evaluación del desempeño como la “apreciación sistemática del desempeño de cada persona en el cargo o del potencial desarrollo futuro. Toda evaluación es un proceso para estimular o juzgar el valor, la excelencia, las cualidades de alguna persona”, añadiendo que se trata de una técnica de dirección imprescindible en la actividad administrativa⁵.

El autor incide en el carácter individual del rendimiento, pues no solo descarta el desempeño general al tratar de él en su obra sino que únicamente puede predicarse de cada empleado por contraposición al subconcepto rendimiento, que se puede referir también a los equipos de trabajo o a ámbitos incluso más amplios⁶. También queremos destacar en la definición el término apreciación, pues todo lo que sea desempeño stricto sensu cuenta con un importante poso de subjetividad al valorarse la forma de hacer su trabajo los empleados, de cómo se comportan.

La evaluación para MARTÍNEZ GUILLÉN

Por otro lado, MARTÍNEZ GUILLÉN considera la evaluación del desempeño como el “procedimiento continuo y sistemático de análisis que permite emitir juicios acerca del personal de una empresa, en relación con su trabajo, en un período de tiempo determinado –pasado y futuro-, cuyo objetivo es la integración de los objetivos organizacionales con los individuales”⁷.

Productividad — La evaluación mejora la productividad

Aquí lo interesante de la definición es que la evaluación del desempeño permite comprobar no solo los progresos del empleado sino además ponerlos en contacto con los objetivos de la propia organización. Obviamente, casi ninguna empresa estará interesada en la evaluación solamente por los efectos positivos que pueda tener en los empleados, en su motivación, formación o retribuciones, sino que lo que busca a través del sistema es más bien optimizar su cuenta de resultados, es decir, mejorar sus propios objetivos. De ahí la importancia del alineamiento entre individuo y organización, pues no hemos de olvidar que el empleado trabaja para lograr y mejorar los resultados de aquella.

Definición de evaluación de BARUCH y HAREL

A la hora de saber en qué consiste la evaluación de desempeño, BARUCH y HAREL aportan en su concepto cuatro elementos básicos de la evaluación y la definen como “el proceso que mide el desempeño del empleado, y que implica cuatro decisiones: (1) qué se evalúa; (2) quién debería evaluar; (3) qué procedimiento de evaluación utilizar; y (4) cómo comunicar los resultados de la evaluación”⁸. Empero, quizás se echa en falta un aspecto importante: para qué evaluar, esto es, qué haremos con los resultados de la evaluación del desempeño y qué se quiere obtener finalmente con el proceso. Nos estamos refiriendo al propósito de la evaluación, que veremos más adelante.

La cuarta decisión que mencionan los autores, la comunicación, lejos de ser un elemento de segunda fila tiene importantes consecuencias en todo proceso, pues la comunicación evaluado-evaluador, y en su más amplio sentido organización-evaluado, debe ser siempre fluida, constante y transparente por lo que veremos en cuanto a la necesidad de que los empleados sepan qué significado tiene la evaluación del desempeño, cuál es su verdadera finalidad, y sobre todo por la necesidad de retroalimentación que les va a permitir mejorar donde hay déficits, y conseguir mayor motivación. No obstante, la comunicación no se debe quedar solo en los resultados sino que debe extenderse a todo el proceso, comenzando por la información de los objetivos para que el evaluado sepa qué se espera de él.

CASCIO y su concepto de evaluación del desempeño

Conectado con esa necesaria retroalimentación CASCIO ha definido muy descriptivamente la evaluación como “la descripción sistemática de las fortalezas y debilidades del trabajo de un empleado”⁹, poniendo énfasis en dos aspectos importantes del desempeño, lo que el empleado hace bien, que deberá mantenerse y reconocerse; y lo que hace peor, donde tiene puntos débiles (en formación, habilidades…) que habrá que mejorar.

La evaluación en cascada de PUCHOL

Para terminar, hay un aspecto importante de la evaluación del desempeño que no parece haberse incluido en las definiciones dadas por la mayoría de la doctrina pero que tiene gran trascendencia, sobre todo en las Administraciones Públicas debido a su organización jerárquica. Se trata de la consideración de la evaluación como un procedimiento en cascada, pues siguiendo a PUCHOL, la evaluación del desempeño “es un sistema de comunicación vertical en el que cada jefe va a evaluar a todos y a sólo sus colaboradores directos. Cada uno de estos, a su vez, evalúa a sus propios colaboradores, y así sucesivamente”¹⁰.

Qué es la evaluación del desempeño

Vemos que la mayoría de las definiciones que estamos citando se refieren a la evaluación del desempeño como un proceso de estimación o apreciación, lo que denota la ya mencionada dificultad de establecer valoraciones numéricas exactas en todos los supuestos. Al estudiarse comportamientos humanos, conductas y factores de la personalidad (al margen de los aspectos objetivos del trabajo, como los logros o resultados, que sí pueden cuantificarse mejor) se hace muy complicado construir matemáticamente su valoración, lo que es objeto de especial estudio por parte de los expertos, que tratan de objetivarlo mediante escalas conductuales, y plantea dudas en el ámbito Administrativo, como iremos viendo.

Quién evalúa el desempeño

Así pues, sin ánimo de aportar una definición más a la ingente cantidad de las existentes pero con la intención de resumir lo hasta aquí estudiado, aplicándolo a nuestras organizaciones públicas, aunque extensible a cualquier entidad, y conectándola con la calidad, podemos definir qué se entiende por evaluación:

La evaluación del desempeño es la herramienta o proceso sistematizado aplicado con un carácter permanente y periódico por el que se mide la evolución del quehacer de los empleados públicos en el cuánto (eficacia) y el cómo (eficiencia y desempeño) se trabaja, con el fin de constatar si su labor se adecua a los estándares previamente establecidos, ofreciendo información y retroalimentación para la mejora constante, tanto de los propios empleados como general de dichas Administraciones.

A continuación vamos a explicar esta definición.

La evaluación es un proceso sistemático

Como vemos, se trata de un proceso sistemático, esto es, permanente y periódico. No podemos pensar en la evaluación como algo puntual sino que se debe planificar con vistas a perdurar en el tiempo. Esto es así porque al aplicar modelos de medición del desempeño los debemos insertar en procesos de mejora continua. De nada vale realizar una evaluación un año o dos y ya está. El éxito de la evaluación depende de la continua retroalimentación dentro de un ciclo PDCA , de que los resultados finales de aplicarla se puedan valorar en el siguiente proceso de evaluación para conocer la evolución y poder detectar las áreas de mejora.

Qué evalúa el desempeño

La evaluación mide qué hace y cómo lo hace el empleado en su puesto de trabajo. Se está midiendo, en suma, la eficacia y la eficiencia de su labor. Esto incluye los resultados que obtiene, sus aptitudes y competencias, su conducta profesional, etc. En la planificación de la evaluación del desempeño se debe estudiar qué se quiere conseguir con ella y por tanto qué se va a evaluar. De ahí la importancia de dicho plan de evaluación y la inclusión de todas las posibles facetas en la definición, aunque ello no quiere decir, como decimos, que se deban incluir todas.

Un aspecto a tener muy en cuenta en este apartado es que se mide la evolución del empleado en su puesto de trabajo. Si bien se obtendrán unos datos concretos, cuantitativos por medio de las entrevistas de evaluación, test, etc. lo que se tiene en cuenta a la hora de valorar el desempeño es la evolución de la persona, si su desempeño ha mejorado, empeorado o se mantiene. Esa es la verdadera razón de los procesos de evaluación, ver la evolución a lo largo del tiempo, y el motivo por el que todo proceso debe ser permanente y periódico.

Qué mide la evaluación de desempeño

Aunque similar al apartado anterior, aquí nos referimos concretamente a la relación entre medición y valoración del desempeño. Primero se mide la actividad profesional del evaluado (test, entrevista, etc.). Se comprueban los distintos aspectos que se quieren evaluar, como la conducta profesional, las competencias, etc. Después se compara con los estándares previamente fijados en el plan de evaluación para saber si su labor se adecua a ellos y en qué grado.

Retroalimentación en la evaluación

Toda esta información ofrece una importantísima retroalimentación a la organización y al evaluado sobre qué hace, cómo lo hace, los puntos de mejora y un largo etcétera. Como se indica en la definición, estos datos resultan esenciales en el proceso de mejora continua (p. ej. PDCA). Con ellos se pueden establecer planes de refuerzo en las áreas donde los resultados sean peores. Por ejemplo. la evaluación puede detectar una carencia en materia de formación, con lo que se pueden organizar planes formativos.

En suma, esa retroalimentación constante es lo que convierte a la evaluación en una herramienta tan potente para ayudar a las organizaciones a mejorar sus procesos y resultados.

Tipos de evaluación del desempeño

Todo sistema de evaluación del desempeño laboral consta de distintas fases. No se trata de una herramienta simple sino que podríamos decir que es como una navaja suiza; despliega varios procesos. Uno de ellos es la medición o recopilación de datos sobre la actuación del evaluado. Esto se puede realizar desde varias fuentes de información, que generalmente serán el propio evaluado y las personas que se relacionan profesionalmente con él/ella.

Esto da lugar a lo que se conoce genéricamente como tipos o modelos de evaluación del desempeño, que se dividen tradicionalmente en grados, de 45º en 45º, comenzando por la evaluación 90º. La única explicación de este criterio es que se ha configurado así por convención y al suponerse que las personas que se relacionan con el evaluado se encuentran, metafóricamente a su alrededor.

Hemos de considerar que al hablar de un determinado modelo de evaluación supone -por lo general- que se incluyen los de grados inferiores. Así, si hablamos de una evaluación 360º incluirá todos los demás tipos. Veamos estos modelos.

Autoevaluación

La mayoría de los sistemas de evaluación incluyen la denominada autoevaluación, por la que el propio evaluado rellena una encuesta o realiza un informe sobre sus progresos en el período evaluado. Lo primero que podemos pensar es que este modelo estará muy sesgado en beneficio propio, pero existen técnicas para reducir esto. Además, quien es evaluado sabe de primera manos muchos aspectos de su propio trabajo que desconocen sus superiores o el resto de evaluadores.

Evaluación del desempeño 90º

En este modelo de evaluación es el superior jerárquico quien interviene generando un informe o rellenando un formulario sobre los aspectos que se quieren conocer del trabajo del evaluado en el período. Puede parecer que el evaluado es reticente a que le evalúe su jefe/a, sobre todo cuando las relaciones no son muy buenas o cuando es muy estricto/a, pero diversos estudios han demostrado que muchos evaluados prefieren este tipo de evaluación.

Evaluación 180º

En este modelo de evaluación de 180 grados se incluyen al evaluado, el superior, agregándose los compañeros o colegas de trabajo. Se suele denominar evaluación entre iguales o evaluación por pares. Es una importante fuente de información, pues los compañeros son quienes mejor conocen -o pueden conocer- el trabajo del evaluado. Y sobre todo es muy útil para obtener información sobre la conducta profesional. Obviamente aquí, como en el resto de modelo, se pueden dar sesgos, pero su reducción es una de las tareas a gestionar por los psicólogos y demás profesionales implicados en la planificación del proceso evaluador.

Evaluación del desempeño 270º

En la evaluación de 270º se incluye la información aportada por los subordinados. Aquí se evalúa al jefe, por lo que el principal sesgo puede ser el temor a quedar mal. No obstante, es muy útil, bien aplicada, para medir qué tal jefe es el evaluado.

Evaluación del desempeño 360 grados

Entre los distintos métodos para realizar llevar a cabo la medición del desempeño laboral se encuentra la evaluación 360, la más completa, y también compleja, metodología, con la que se obtiene la mayor información posible sobre el rendimiento del empleado. Sepa más sobre esta técnica de evaluación de 360 grados.

Enlaces relacionados

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Notas

1.- CUENCA CERVERA, J.J., “El Desempeño profesional en la función pública Local: Una aproximación desde el Derecho disciplinario y la gestión pública”, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, nº 19, 2003, pp. 3228-3268. PABLOS TEIJEIRO, J.M. y BIEDMA FERRER, J.M., “La evaluación del rendimiento individual. Un instrumento válido para lograr la eficiencia en la gestión de Recursos Humanos en las Administraciones Públicas”, Gestión y Análisis de Políticas Públicas, nº 10, 2013, pp. 1-18. THORPE, R. y HOLLOWAY, J., La gestión del rendimiento: perspectivas multidisciplinares, Madrid, INAP, 2010.

2.- Entendida como la “interacción individualizada” entre evaluador y evaluado para hablar de los progresos de éste, comunicar los pareceres mutuos, y donde el evaluado puede aportar sus propias conclusiones y acciones más relevantes durante el período de evaluación, con el fin de que el evaluador complete la información que ha recopilado y pueda generar su informe de evaluación con los necesarios datos. CUENCA CERVERA, J.J., “El Desempeño profesional en la función pública Local: Una aproximación desde el Derecho disciplinario y la gestión pública”, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, nº 19, 2003, pp. 3228-3268. La entrevista también puede producirse al comienzo del período de evaluación para fijar los objetivos, aunque técnicamente no se denomina de evaluación.

3.- Cfr. YOUNG, E., PEÑALVER, O., et al., Manual del director de recursos humanos. Gestión por competencias, Madrid, Cinco Días, 1998.

4.- Por contraposición a la informal, en la que no se sigue necesariamente un proceso sistemático, o que se hace esporádicamente.

5.- CHIAVENATO, I., Administración de recursos humanos, 5ª edic., Santafé de Bogotá, McGraw-Hill, 2000., pág. 357. Puede encontrar la versión de 2017 aquí.

6.- Nos referimos al rendimiento como subconcepto al considerarlo incluido en el más amplio de desempeño, según el carácter amplio que se le suele dar y que también asume el EBEP. En este sentido, su aplicación a equipos de trabajo más o menos grandes o a grupos de empleados no debe considerarse en un sentido organizativo estricto dentro de la estructura de cada organización. Muchas veces, y además resulta conveniente, los grupos en que se distribuye a los empleados a los exclusivos efectos de realizar las evaluaciones no tienen que ver necesariamente con los departamentos, equipos o estructuras funcionales tradicionales en que aquellas se dividen, sino que se forman para homogeneizar y facilitar el trabajo de evaluación. Véase el Capítulo dedicado a la práctica de la evaluación en nuestras Administraciones y en concreto el caso del Principado de Asturias.

7.- MARTÍNEZ GUILLÉN, M.C., La gestión empresarial: equilibrando objetivos y valores, Madrid, Ediciones Díaz de Santos, 2003. p. 286.

8^.- BARUCH, Y. y HAREL, G., “Multi-source performance appraisal: an empirical and methodological note”, Public Administration Quarterly, 1993, pp. 96-111.

9.- CASCIO, W.F., Managing human resources, New York, McGraw-Hill/Irwin, 1995. p. 275. La edición de 2015 la puede encontrar aquí.

10.- PUCHOL MORENO, L., Dirección y gestión de recursos humanos, 7ª edic., Madrid, Díaz de Santos, 2012. p. 301 y 302.

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Evaluación del desempeño, Gestión pública

Cartas de Servicios

28/08/2020 Pedro Padilla Deja un comentario

Un medio sencillo de implantar la evaluación del desempeño

Las cartas de servicios se han convertido en los últimos años en una excelente herramienta en manos de las Administraciones públicas. Con ellas aúnan al mismo tiempo el compromiso de cumplimiento adecuado de sus fines y la necesaria comunicación pública de los mismos. Se trata de unificar en un solo documento (y bajo la política pública y programación que ello lleva aparejado) calidad, mejora continua, marketing, evaluación, compromiso público, etc.

Pero sobre todo sirven para crear cultura administrativa y alineamiento de los empleados públicos. Las cartas de servicios implican un compromiso concreto por parte de estos hacia la consecución de los fines que se prometen con ellas. Las cartas de servicios se convierten en el acicate perfecto para desarrollar sistemas de evaluación del desempeño.

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Evaluación del desempeño, Gestión de personas

Los principios de eficacia y eficiencia en la actuación del empleado público

17/01/2022 Pedro Padilla 2 comentarios

Los denominados principios de eficacia y eficiencia en la Administración pública conforman la quintaesencia en el cumplimiento de sus fines y en el éxito de su actuación. El principio de eficacia es esencial en el funcionamiento de la Administración, pues le impone la obtención de resultados. Esto afecta de manera directa a los empleados públicos como aplicadores de las competencias públicas.

Sin embargo, ese deber hacer que les impone la eficacia no se ha acompañado siempre por criterios de eficiencia o ahorro. El EBEP ha supuesto un nuevo impulso a la aplicación conjunta de la eficacia y la eficiencia en la actuación del empleado público, que se plasma necesariamente en el procedimiento administrativo y en la evaluación del desempeño, relaciones que estudiamos en este trabajo.

Extracto del Artículo publicado en la Revista Aranzadi Doctrinal, nº 10, Nov. 2018

Lea el estudio completo: eficacia y eficiencia, actuación del empleado público y evaluación del desempeño

El principio de eficacia de la Administración

La eficacia se configura como principio rector de actuación de la Administración Pública a nivel constitucional en el artículo 103.1 CE ^[1], lo que tanto desde una perspectiva clásica formalmente garantista como desde otra más actual prestadora de bienes y servicios impone a aquella la obligación de resolver. Por ello resulta obvio trasladar su aplicación directamente a la acción de los empleados públicos, como también ha reconocido la Jurisprudencia^[2], al ser quienes en el cumplimiento del interés general, de la forma que prevé el ordenamiento y dentro del procedimiento establecido, aplican las normas para conseguir esos resultados que conforman los fines y objetivos de aquella^[3].

El principio de eficacia en materia administrativa constituye una parte del núcleo esencial de la Administración en el cumplimiento de dichos fines sin la cual pierde la esencia que emana de los fundamentos de la propia existencia del Estado de Derecho, pues siguiendo a PAREJO ALFONSO “no es otra cosa que la productividad, el rendimiento de la organización en la realización de sus fines” derivada de la consecuencia esencial que la CE (art. 9.2) impone a aquel, materializado en el “deber positivo estatal de acción sobre la realidad misma”^[4], enlazando por tanto, a nuestro juicio, con la actuación de los empleados públicos.

El principio de eficacia es un medio, no un fin

Por otra parte, siendo la satisfacción del interés general el fin primordial de la Administración, se justifica la existencia del principio de eficacia en el precepto constitucional como una de las condiciones de su actuación^[5] (y por ende de su personal), con sustantividad propia y que supone simultáneamente un conjunto de relaciones –a veces conflictivas- entre legalidad y eficacia. Por ello estamos de acuerdo con URANGA COGOLLOS cuando considera que esta no es realmente un objetivo de la Administración sino su condicionante^[6]; es decir, no es que la Administración deba buscar la eficacia como fin de su actuación sino que dicho principio es el medio que está obligada a utilizar para lograr aquellos fines.

En este sentido hemos de recordar que la Administración eficaz (“que tiene eficacia”, DRAE) es aquella que hace lo que se espera de ella dando respuesta cabal y adecuada a las demandas y necesidades del conjunto de los ciudadanos a través de los procedimientos legalmente establecidos, creando (entre otros) actos administrativos que a su vez se presumen eficaces^[7]. Estos requisitos se conseguirán también a través de una herramienta reintroducida por el EBEP como es la evaluación como medida del desempeño del empleado público, con el fin de conocer su nivel de eficacia y si cumple con los criterios establecidos para lograr cubrir adecuadamente dichas necesidades ciudadanas.

Esa eficacia de la Administración no es solo un principio de actuación sino de resultado, pues lo que con él se está exigiendo a nuestras Administraciones es que procedan conforme a las normas y respecto de sus competencias, haciendo aquello para lo que han sido creadas, ni más ni menos, lo cual únicamente pueden conseguir las personas que aplican esas normas en nombre de la Administración a la que sirven.

La eficacia de la Administración como obligación de hacer

El principio de eficacia en derecho administrativo va más allá de un simple intento de ejecución, se trata de una verdadera obligación de obtención de aquello para lo que la Administración existe, y por ello la actuación del empleado público debe dirigirse a cumplir sus objetivos. Esto, lejos de parecer una mera declaración de intenciones supone la base fundamental de uno de los criterios de actuación que aplica el EBEP: la gestión por objetivos, que GUILLÉN ZANÓN y RAMÍREZ NÚÑEZ DE PRADO han definido como una filosofía de actuación en materia de gestión^[8] y que LORENZO DE MEMBIELA enlaza con el logro y control de la eficiencia administrativa^[9].

De otro modo no tendría mucho sentido la evaluación del desempeño si no se establecen objetivos concretos a cumplir y la actuación administrativa se queda en la medición de un mero compromiso. De ahí, en parte, los problemas que se han detectado en las pruebas piloto de implantación de la evaluación en la AGE al no exigirse unos plazos concretos y claros de entrega de ciertos resultados.

Esos logros son los que han de medirse, evaluarse y fomentarse para conseguir de veras el cumplimiento de este principio en la moderna Administración Pública, que no debe ser otra –insistimos- que una Administración de resultados óptimos. No en vano, para CALSAMIGLIA BLANCAFORT la eficacia es precisamente la que da legitimidad a la actuación administrativa^[10].

Los fines de la Administración

Sin embargo, nos encontramos con la circunstancia de que los objetivos, fines y medios de su actuación son abstractos y por tanto poco claros a priori, a lo que se suma el hecho de que la eficacia (al igual que la eficiencia) es también un principio indeterminado, careciendo para PAREJO ALFONSO de un sentido “unívoco y concreto y, por tanto, de un contenido y un alcance objetivos y determinados”^[11], siendo finalmente el legislador y la Administración quienes deban precisarlos, desde las políticas públicas, bajando por toda la estructura administrativa, hasta concluir con la definición de los objetivos de eficacia y eficiencia del propio empleado público^[12].

La Administración debe establecer cómo lograr la eficacia

Al ser un principio abstracto la actuación administrativa deberá materializarse en diversos ámbitos y de distintas formas, desde cada acción administrativa particular hasta la del conjunto de cada Administración y la de todas las Administraciones en su conjunto^[13]. Por tanto, será la Administración la que establezca esos objetivos precisos acordando los criterios de eficacia y las medidas de evaluación de la misma para su personal, lo que enlaza con la antedicha necesidad de contar con objetivos administrativos claros.

No obstante, el problema surgido de esa indefinición finalista de la Constitución, agravada por el establecimiento del Estado del bienestar y la descentralización que vivimos, ha sido una peor consecución de esos fines, menos eficacia y sobre todo, tal y como critican autores como ORTEGA ALVAREZ, una pérdida absoluta de eficiencia^[14].

La adecuación de los medios a los fines

Visto lo anterior surge una cuestión que afecta directamente al funcionamiento de la Administración y del empleado público. Estableciendo la Constitución una misión finalista para aquella donde prima el fin (eficacia) sobre los medios (eficiencia), ante todo en la actividad garantista o de imperium, no se ha prestado la necesaria atención a la productividad o a la adecuación de esos medios a dichos fines (justo lo contrario de lo que acontece en el sector privado).

Más implicación de las Administraciones y empleados públicos

Esto nos lleva nuevamente a destacar, con PAREJO ALFONSO, la necesidad de que por el Estado, las Administraciones Públicas y sus responsables se concreten dichos medios y se establezcan los criterios para un uso adecuado. Nos encontramos, por tanto, ante el gran reto de racionalizar y mejorar la relación fines-medios^[15].

En efecto, para el TC lo que hace la Constitución tras garantizar este principio es una “remisión a la decisión del legislador ordinario respecto de aquellas normas, medios e instrumentos en que se concrete la consagración de la eficacia”^[16], que fundamenta la autotutela administrativa, lo que deriva en la responsabilidad de lograr una Administración mejor. Por tanto, es responsabilidad principal del legislador aprobar normas claras y técnicamente bien diseñadas; seguidamente es de los gestores (políticos o no), que deberán concretarlas y desarrollarlas adecuadamente para que quienes hayan de aplicarlas en el día a día tengan los medios óptimos y la flexibilidad necesaria para alcanzar dicha eficacia.

Y finalmente los propios empleados públicos serán responsables de aplicar las normas sustantivas y de procedimiento para el logro de resultados, para lo cual habrán de estar suficientemente formados. De ahí la insistencia del EBEP en esa simbiosis entre ambos protagonistas del éxito de nuestras organizaciones públicas.

De todo ello debemos concluir, por tanto, la improrrogable y permanente aplicación del principio de eficacia en toda actuación administrativa, no solamente en cuanto a los resultados de los diferentes procedimientos, en la prestación de bienes y servicios que se deben ofrecer al ciudadano, sino de manera muy destacada en la actividad diaria de los empleados públicos, en las formas de actuar y de servirlo, así como en las relaciones entre órganos y administraciones. La eficacia se manifiesta pues, desde un punto de vista objetivo, en los resultados de la Administración y del empleado público, y desde otro subjetivo en la forma de trabajar de quienes la componen, elementos que precisamente el EBEP configura como el objeto general de la evaluación del desempeño.

El criterio de eficiencia en la actuación del empleado público

No podemos hablar de la eficacia de la Administración, y por ende de la del empleado público, sin hacer mención a la eficiencia^[17], concepto que hoy más que nunca adopta un papel que quizás no ha sido suficientemente reconocido aún por el legislador ni por la Administración, que inciden constantemente en la mejora de la eficacia cuando quizás de lo que más tendrían que preocuparse es de lograr mayor eficiencia.

Para explicar este planteamiento debemos partir previamente de un inicial entendimiento de lo que significa la eficiencia^[18] y su relación con la eficacia. En tal sentido la eficiencia se entiende, en términos generales, como concepto íntimamente ligado al ahorro, ya sea de recursos, costes, tiempo e incluso desde un punto de vista más procedimental, de trámites^[19], conectando con la eficacia a la hora de obtener los resultados que busca la Administración con su actuación mediante el procedimiento administrativo, pero añadiéndole la relación medios-objetivos, o como indica PAREJO ALFONSO, la relación entre inputs y outputs (entradas-salidas)^[20]. Por tanto, se trata de la relación existente entre lo que genera y alimenta un procedimiento y lo que se logra finalmente con él, sus resultados.

Desde este punto de vista la eficiencia nos ayuda a buscar resultados (ser eficaces) con la menor utilización posible de recursos (ser eficientes)^[21], relación que para ALBI IBÁÑEZ y GONZÁLEZ-PÁRAMO dará la medida de la propia eficiencia^[22], que SIMPSON viene también denominando productividad^[23] y que servirá como punto de partida para evaluar la actuación de la Administración y de los empleados públicos.

La eficiencia forma parte de la eficacia

Desde nuestra perspectiva, al tratarse de un concepto que forma parte del principio de eficacia (desde una perspectiva económica, según ha indicado el TS^[24]) como elemento a tener en cuenta a la hora de aplicar el procedimiento administrativo, preferimos considerarla –según se indicó- como un criterio de actuación de la Administración para lograr aquel principio jurídico más que como un principio en sí, al formar parte (importante, eso sí) del mismo.

Así es, si hasta ahora el legislador y la Administración no han prestado demasiada atención a los medios (a la eficiencia), quizás por la configuración del concepto a nivel constitucional y se ha centrado solamente en los fines, la crisis de 2008 pareció haberles hecho darse cuenta de la necesidad de aplicar también la eficiencia como parte de la eficacia, pues no se puede pensar en el logro de esta a toda costa. En tal sentido es fácil deducir que a un mismo resultado se puede llegar por distintos medios (equifinalidad)^[25], aplicando más o menos recursos o invirtiendo un mayor o menor tiempo.

La calidad en la Administración pública

Sin embargo, actualmente no podemos perder más tiempo en la aplicación del paradigma de la calidad, donde el ahorro en todos los sentidos (económico, material, en tiempo, trámites…) adopte una nueva dimensión y que se traslade, obviamente, al trabajo diario del empleado público. En este sentido también lo ha considerado el TS al indicar que,

Así lo exige el interés general y el llamado principio de eficiencia (art. 3, último párrafo, LRJPAC) al que ha de ajustar su actuación, principio conforme al cual —conviene decirlo pues no pocas veces se tiende a confundir la eficiencia con la eficacia— la regla a seguir es la que si el mismo fin puede alcanzarse, con el mismo nivel de optimización, por diversas vías, con distintos métodos, o de distintas maneras, siempre debe optarse por la solución que implique menos gasto^[26].

Eficiencia en la gestión

Este cambio de paradigma lleva a que la gestión, planificación y control de los recursos humanos en general y el EBEP en particular se centren más que antes en la eficiencia por cuanto se trata de dar prioridad a dicho ahorro de costes que conlleva la gestión interna mediante la aplicación de las distintas técnicas que permitan optimizar las plantillas y el trabajo del personal a disposición de la Administración y lograr que produzca más, cumpliendo así “las demandas de mayor eficiencia y productividad” que menciona el EBEP original en su Exposición de motivos, pues lo que ahorre la Administración lo están ahorrando los ciudadanos

No olvidemos tampoco que esa misma Exposición de motivos deja claros dichos objetivos de eficiencia, pues “la legislación básica ha de prever los instrumentos que faculten a las diferentes Administraciones para la planificación y ordenación de sus efectivos y la utilización más eficiente de los mismos”. El EBEP pretende así que sus integrantes consigan ser eficaces con eficiencia.

Conclusiones

En una etapa en la evolución de nuestras Administraciones en la que se les exige que sean más proactivas, cercanas, modernas y ahorradoras la eficacia vuelve a adquirir una relevancia extraordinaria. Si bien aquellas siempre han sido más o menos eficaces en el sentido de producir resultados lo que se ha echado en falta –y ahora se trata de fomentar- ha sido ese componente de eficiencia, de hacer bien lo que hay que hacer, sin el que la Administración ha funcionado a “medio gas”, ha sido ineficiente en una palabra.

Este “nuevo paradigma” se plasma también en la gestión de personas, que son los verdaderos artífices de los cambios que se están produciendo y de los que aún están por llegar. Las pautas que introduce o recuerda el EBEP van en ese sentido y en particular en la necesidad de ponernos “las pilas” en la aplicación de procesos de mejora continua donde la eficiencia sea el criterio que acompañe a la aplicación exhaustiva del principio constitucional de eficacia, el que le dé su sentido más ajustado a lo que los ciudadanos buscan en la Administración.

La actuación del empleado para lograr la eficacia

El logro de un servicio al ciudadano que cumpla con los estándares que se exigen actualmente a la Administración pasa indefectiblemente por la actualización y mejora de los procedimientos, punta de lanza de los cambios que se están produciendo en este sentido. Al mismo tiempo, la actuación de los empleados públicos se basa en lo que hacen y en cómo lo hacen, conceptos vinculados íntimamente con la eficacia y la eficiencia, por lo que las Administraciones públicas deben esforzarse en poner los medios necesarios para que su personal pueda desarrollar su labor atendiendo a dichos principios.

Finalmente, la evaluación del desempeño se configura como la herramienta que aporta la información y retroalimentación necesarias acerca de la aplicación correcta de dichos principios en la actuación del empleado público a través del procedimiento administrativo. No podemos olvidar que si no medimos lo que hacemos no podremos mejorarlo y la aplicación de la eficacia y la eficiencia nos están indicando precisamente qué hay que hacer y cómo debe llevarse a cabo, configurando pautas de actuación que posteriormente hay que medir y valorar en un proceso de mejora continua para lograr la tan ansiada calidad de los servicios públicos.

Notas

[1] Principio que no aparecía en el anteproyecto de Constitución y se incluyó posteriormente, al parecer por inspiración del artículo 97 de la italiana, como recuerda CHINCHILLA MARÍN, Mª Carmen “Reflexiones en torno al principio de eficacia de la actuación administrativa”, INAP-BOE, Panorama jurídico de las Administraciones Públicas en el siglo XXI. Homenaje al Prof. Eduardo Roca Roca, INAP-BOE,Madrid, 2002, pp. 305-326. p. 309.

[2] Así lo recoge la STC 70/2000, de 13 de marzo, FJ 6ª, (mencionando a su vez la STC 143/1991, de 1 de julio, FJ 5º), al indicar que los principios de eficacia y jerarquía “deben presidir, por mandato constitucional, la acción de la función pública (art. 103.1 C.E.) y que no pueden ser objeto de subversión ni menoscabo”. También las SSTC 336/2005, de 20 de diciembre, 7º; 241/2005, de 10 de octubre, FJ 5º.

[3] Los más recientes antecedentes constitucionales, la Constitución de 1876 y la de 1931, ni siquiera contenían un título dedicado a la Administración, pero curiosamente la Ley Orgánica del Estado de 1967, en su artículo 40.I (Título VII.- La Administración del Estado) ya establecía los fines de esta de manera similar a la Constitución de 1978: “La Administración, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, asume el cumplimiento de los fines del Estado en orden a la pronta y eficaz satisfacción del interés general”. Véase cómo se conjugan eficacia y celeridad, dos elementos que, junto con la eficiencia, suponen la clave del éxito de los fines de la Administración.

[4] PAREJO ALFONSO, Luciano. Eficacia y Administración: tres estudios, INAP, Madrid, 1995. pp. 94 y 99. Por su parte, CHINCHILLA MARÍN la define como la “idoneidad para alcanzar un objetivo”, y cuya constitucionalidad supone que “la Administración ha de cumplir su función de servir a los intereses generales no sólo en términos de legalidad, sino también de racionalidad y eficiencia”. CHINCHILLA MARÍN, Mª Carmen “Reflexiones en torno al principio de eficacia de la actuación administrativa”, INAP-BOE, Panorama jurídico de las Administraciones Públicas en el siglo XXI. Homenaje al Prof. Eduardo Roca Roca, INAP-BOE,Madrid, 2002, pp. 305-326. pp. 308 y 309. De hecho, este concepto viene definido en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (DRAE), procedente del latín efficacĭa, como “capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera”.

[5] PAREJO ALFONSO, Luciano. Eficacia y Administración: tres estudios, INAP, Madrid, 1995. p. 123. Se trata, sin lugar a dudas, de un principio vinculante como mandato impuesto por el artículo 103.1 CE a la Administración al exigirle una obligación especial de actuación en el cumplimiento de sus fines. STC 178/1989, FJ 3.

[6] URANGA COGOLLOS, Carlos. “El principio de eficacia en la organización administrativa: hacia una Administración por sistemas”, en Documentación Administrativa, nº 218-219, 1989, pp. 97-110.

[7] Un concepto que aparece relacionado con la eficacia en muchos tratados y manuales, y al que se da significados diversos, es el de efectividad, si bien tiene hoy en día exactamente el mismo que el de eficacia. No en vano, PAREJO ALFONSO relaciona la efectividad con la consecución del resultado pretendido al indicar que esto lleva a “la ‘efectividad’ o, si se prefiere, el ‘éxito’ como criterio de legitimidad de la Administración pública. PAREJO ALFONSO, Luciano. Eficacia y Administración: tres estudios, INAP, Madrid, 1995. p. 89.

[8] GUILLÉN ZANÓN, Ángel y RAMÍREZ NÚÑEZ DE PRADO, Elvira. “Administración por Objetivos”, en Documentación Administrativa, nº 223, 1990, pp. 139-203.

[9] LORENZO DE MEMBIELA, Juan B. “La gestión por objetivos (MBO) como instrumento de medición de la eficiencia administrativa”, en Revista Aragonesa de Administración Pública, nº 31, 2007, pp. 249-264.

[10] CALSAMIGLIA BLANCAFORT, Albert. “Justicia, eficiencia y optimización de la legislación”, en Documentación Administrativa, nº 218, 1989, pp. 113-152. p. 114.

[11] PAREJO ALFONSO, Luciano. Eficacia y Administración: tres estudios, INAP, Madrid, 1995. p. 90. El autor considera que pese a ser la eficacia un principio indeterminado se encuentra claramente definido en la Constitución en aspectos destacados del régimen y funcionamiento de la Administración como su propia organización interna y sus medios personales, así como en las relaciones con otras organizaciones públicas (p. 104).

[12] El citado autor considera que si bien el principio de eficacia tiene un contenido jurídico único será en cada actuación administrativa donde deba establecerse el ámbito concreto de eficacia que se quiera a través, por ejemplo, de las políticas públicas que definan esa determinada actividad, lo que permitirá asimismo su efectividad en relación al empleado público. Op. Cit. p. 100 y 129.

[13] PAREJO ALFONSO, Luciano. “La eficacia como principio jurídico de la actuación de la Administración Pública”, en Documentación Administrativa, vol. Nº 218-219, 1989, pp. 15-66. p. 50. También en PAREJO ALFONSO, Luciano. Eficacia y Administración: tres estudios, INAP, Madrid, 1995. p. 129.

[14] ORTEGA ALVAREZ, Luis. “El reto dogmático del principio de eficacia”, en Revista de Administración Pública, vol. Enero-Abril, nº 133, 1994, pp. 7-16.

[15] PAREJO ALFONSO, Luciano. “La eficacia como principio jurídico de la actuación de la Administración Pública”, en Documentación Administrativa, vol. Nº 218-219, 1989, pp. 15-66. p. 60 y ss. En el mismo sentido SÁNCHEZ MORÓN, para quien la eficacia administrativa “requiere adecuar los medios a los fines y una permanente atención a las condiciones en que se desenvuelve la acción administrativa y la labor de sus agentes”. SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, “Comentarios al artículo 103”, CASAS BAHAMONDE, Mª EMILIA y RODRÍGUEZ PIÑEIRO, MIGUEL (DIR.), Comentarios a la Constitución Española: XXX Aniversario, Fundación Wolters Kluwer,Madrid, 2008, pp. 1.682 y ss. p. 1685.

[16] STC 22/1984, de 17 de febrero, FJ 4º. En el mismo sentido STC 166/1998, de 15 de julio, FJ 9º; STC 189/2004, de 2 de noviembre, FJ 4º.

[17] Sobre la eficiencia como principio administrativo (aunque seguimos prefiriendo su consideración como criterio) puede leerse a GIMENO FELIÚ, José María “El principio de eficiencia”, SANTAMARÍA PASTOR, JUAN ALFONSO (DIR.), Los principios jurídicos del Derecho Administrativo, La Ley,Madrid, 2010, pp. 1255-1274.

[18] Del latín efficientĭa, y que se define en el DRAE como la “capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado”. El principio de eficiencia en la antigua LPA era llamado de economía y que utiliza actualmente la LOFAGE (suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales). Para profundizar sobre el significado etimológico de la eficiencia, así como de la eficacia, léase a PAREJO ALFONSO, Luciano. Eficacia y Administración: tres estudios, INAP, Madrid, 1995. p. 91 y ss.

[19] El TC, en su Sentencia 204/1992 de 26 noviembre (RTC 1992\204), dejó claro que la actuación administrativa debe regirse claramente por la eficiencia, evitando duplicidades y trámites innecesarios (FJ 5º): “sería muy probablemente innecesario y, sin duda, gravoso y dilatorio que en un mismo procedimiento debiera recabarse sucesivamente dictamen de un órgano superior consultivo autonómico de características parecidas al Consejo de Estado y del propio Consejo de Estado, con desprecio de los principios de eficacia administrativa (art. 103.1 CE) y eficiencia y economía del gasto público (art. 31.2 CE)”.

La relación entre eficacia, eficiencia y economía, así como en particular la eficacia en la Administración, la han estudiado METCALFE, Les y RICHARDS, Sue. Improving public management, 2ª edic., Sage, 1990. p. 29. A partir de sus postulados, también GONZÁLEZ, E.L., “Una aproximación de la Ciencia de la Administración al análisis conceptual del principio de eficacia como guía de acción de la Administración pública”, Documentación administrativa, nº 218-219, 1989, pp. 67-96.

[20] Si bien con un indudable componente de carácter económico la eficiencia queda diferenciada de la economía en que esta es simplemente un ahorro de recursos. PAREJO ALFONSO, Luciano. Eficacia y Administración: tres estudios, INAP, Madrid, 1995. p. 96.

[21] Lo que se traduce en producir lo mismo a menor coste o producir más con los mismos medios. Esta es la denominada eficiencia técnica. CACHANOSKY, Iván. “Eficiencia técnica, eficiencia económica y eficiencia dinámica”, en Procesos de Mercado: Revista Europea de Economía Política, vol. 9, nº 2, 2012, pp. 51-80. Además de la eficiencia técnica también se habla de una eficiencia económica, donde se tiene en cuenta la relación entre el mencionado coste de los bienes y servicios que la Administración genera y el beneficio social o valor añadido que aporta a la sociedad o a los destinatarios; si lo que se hace realmente satisface lo que esperan los ciudadanos. Estos constituirían los beneficios de la actividad de los gobiernos. Sobre estos y otros tipos de eficiencia también PAREJO ALFONSO, Luciano. Eficacia y Administración: tres estudios, INAP, Madrid, 1995. p. 96 y ss.

[22] ALBI IBÁÑEZ, Emilio, GONZÁLEZ-PÁRAMO, José Manuel, et al., Economía pública, 3ª edic., Ariel, Barcelona, 2009. p. 238. El control de la eficiencia pública ha sido estudiado por ALBI IBÁÑEZ, Emilio. “Evaluación de la eficiencia pública (El control de eficiencia del sector público)”, en Hacienda Pública Española, nº 120-121, 1992, pp. 299-316. ARGIMÓN, Isabel, ARTOLA MENÉNDEZ, Concha, et al., Empresa pública y empresa privada: titularidad y eficiencia, Banco de España, Madrid, 1997.

[23] SIMPSON, Helen. “Productivity in public services”, en Journal of Economic Surveys, vol. 23, nº 2, 2008, pp. 250-276.

[24] La STS del 26 de octubre de 2005 (RJ 2005\9518), en su FJ 8º, identifica el principio de eficiencia como “el principio de eficacia en su vertiente económica”.

[25] Este principio de la teoría de sistemas supone que el resultado final de la salida de un sistema (producto o servicio) no depende de las entradas sino que se puede llegar por medio de condiciones iniciales distintas. BOLAND, Lucrecia. Funciones de la Administración. Teoría y práctica, Universidad Nacional del Sur, Bahía Blanca (Argentina), 2007. p. 33. La equifinalidad es por tanto equivalente a flexibilidad o adaptabilidad. Precisamente la Administración que estamos buscando debe ser flexible, que se adapte a los cambios y que sea abierta, que se deje influir por lo que de positivo puede ofrecerle la sociedad.

[26] STS de 20 de junio de 2002. FJ 5.B.